福利供暖改革成本由谁承担：未到位的政府责任

　　改革成本由谁承担

　　在哈尔滨的国营供热公司看来，供热是个过去赔钱，将来还要赔钱的亏本买卖。采暖费的欠债、能源价格的上涨和公司运营效率的低下，使得这些国营公司欠下天文数字般的债务。在下一步的供暖制度改革中，他们何去何从？只能走涨价一途吗？

　　★ 本刊记者/郑褚(发自哈尔滨)

　　“供热改革蕴藏着无限商机”，这是哈尔滨市在吸引对供热行业的投资时的一句广告语。然而哈尔滨物业供热集团却难以认同这句话。该集团供热供水管理处处长邹伟志告诉记者，在上一个供热季(2004至2005年)，作为哈尔滨市最大的供热集团公司，他们为供热亏损了5000万元。

　　作为中国最靠北的省会城市，500多万人口的哈尔滨每年采暖期长达183天。自从上世纪80年代中期以后，哈尔滨在供热上一直是亏损的。截至2003年，全市拖欠热费共计12亿元之巨。一般认为，哈尔滨也是中国推进供热体制改革难度最大的城市之一。

　　哈尔滨物业供热集团是在2003年3月由哈尔滨市国有资产管理委员会授权成立的国有独资公司，由一些供热公司合并而成。这家公司为哈尔滨市提供了供热总量的一半。数年来，他们积累的供热债务，已达3亿多元。而将他们合并时从原来各自公司带来的旧债加在一起，数额已经达到30多亿元。

　　“今年的收费情况还是比较好的”，邹伟志说，到现在为止，今年的收费比例已经接近70%，这意味着在整个供热季节完全结束的时候，他们应该可以收到应收费用的80%以上，而在过去的这个时候，收费量一般都停留在50%～60%左右。

　　而据中国城镇供热协会理事李秀的了解，有的国营供热公司的亏损程度，已经到了只能靠借贷过活的程度。而它们每年从银行贷到的款，“只够付它们欠的债的利息”。

　　去年，哈尔滨物业供热集团就已经从银行贷不到款了。邹伟志告诉记者，他们只得搞内部集资。一共集得2亿元的款项，顶过了这个采暖季。这一笔债，要通过今年收的采暖费来偿还。然而，可以预见的是，今年的债务亏空会更大。

　　即使欠债，也要供暖。哈尔滨市供热办宣传处处长黄丽亚认为，在最低温度零下二十多度的哈尔滨，维持供暖具有比北京、天津等北方城市更为特殊的意义。在其他北方城市，供暖与否是个生活质量问题，而在哈尔滨，暖气是生活必须的保障，一旦停止供暖，就有可能冻死人。因此，尽管供暖已经不再被作为社会福利，但“即使用户欠费，也不能停止供暖”。

　　哈尔滨物业供暖公司的现状，也是相当众多的国营供热公司的一个缩影。

　　分户改造:“串联”与“并联”后面的算计

　　对于供暖公司来说，“不能停止供暖”同时也是一个技术问题。目前中国大多数住宅采暖采用传统的苏联式供热管网设计，其指导思想是将供暖作为一项人人平均享有的社会福利——它用单管串联的方式把一栋楼的消费者捆绑在一起，共同形成一个热力循环，这种供暖方式不但效率低能耗大，而且无法实现分户控制，因为切断任何一个家庭的暖气，就会导致整个循环内的供暖系统瘫痪。所以，要实现供暖的市场化，分户计量是一个基础。

　　在建设部等八部委关于福利供暖改革的文件中，有一条规定:“新建住宅和公共建筑必须安装楼前热计量表和散热器恒温控制阀。”但是，根据清华大学建筑学院教授狄洪发的估计，在目前已存的楼房中，没有安装分户热表的“旧楼房”占到总量的80%以上。对于这些旧楼，怎么改？

　　狄洪发告诉记者:目前管网改造的方式有两种。第一种，是将原有的暖气管道全部作废，重新另搞一套分户管道，花费大约是每平米十多元;第二种，是利用原来的管道，接上一种连通管，这样可以大大降低改造费用，每平米只花几元钱即可，对居民的生活影响也小。

　　无论是哪一种改造，基本上都是由供热公司出资。但是供热公司却倾向于花钱多的第一种方案，因为这样改造后，热表是装在住宅门外的，供热公司可以方便停暖，而第二种方案做不到。“供热公司的出发点只是考虑收费，而我们是倾向第二种方案的。我们的出发点，除了收费，还考虑节约。这里的出发点不尽相同。”狄洪发说。

　　由于目前在哈尔滨的供热管道改造还多是实行第一种方案，巨大的耗资使改造推行得十分艰难。

　　其实，狄洪发还提供了第三种改造方案:不是一步到位做到热表入户，而是在每一个楼房的门洞安一个热表。热表上显示的热量消费，再由门洞的各家按面积来分摊。“这个方案其实是个很可行的过渡方案”，狄洪发说。

　　供热公司只有涨价一途？

　　在从2002年开始的供热分户改造政策中，哈尔滨政府给出每平米1元钱改造费，其余改造费用均由企业负担。而邹伟志则希望，政府应投入更多的钱来改造供暖设施，因为供热公司的收费在成本的挤压下，已经没有什么钱来改造设施了。

　　邹伟志给记者算了一笔账。每一平米供热面积在整个供热季节的正常煤耗约为40公斤，能耗较高的小锅炉甚至达到50至60公斤，此外还要加上对不收费的使用面积的供热，每平米供热的煤的成本约21元。而目前收费标准是31.15元，即使收费率较高，按照85%计算，平均下来每平米也只能收到26.5元，剩下的大约5元钱，根本不足以用来支付水电、运费、管网维修、人工和夏季检修等费用。

　　邹伟志告诉记者，哈尔滨市现行的供热收费标准制订于2001年，而作为供热主要原材料的煤炭，价格已经由当初的180元/吨涨到去年的240元/吨，今年更达到340元/吨。

　　所以，邹伟志认为，热价不涨不行。

　　而黄丽亚则认为，供热属于公共事业，按照规定，它的涨价需要经过听证会来解决。

　　由哈尔滨市物价部门牵头，一场关于供暖费用的听证会将在1月12日召开。目前，听证代表已经选拔完毕。

　　“你让老百姓来听证，他当然要求不涨价，他恨不得不收钱，回到福利供热最好，你怎么办？即使现行热价标准不作调整，一个供暖季的供热支出也已经是一个中等收入家庭的一个月工资。他们怎么会同意涨价呢？”邹激动地说。

　　“政府准备用市场来解决问题”

　　在采访中，记者曾问到哈尔滨物业供热集团供热供水管理处处长邹伟志:国营供热公司如此入不敷出，难道不存在供热公司自己效率低下浪费严重的问题吗？从建设部的专家提供的一个数字，中国的供热企业的能源消耗，是国外同等情况下的两到三倍。

　　邹伟志也承认他们确实效率低。但是他认为，冗员过多，在供暖成本的支出中不是很大的部分。他认为浪费大的原因主要是由于小锅炉多，管网老化，越老化能耗越大。所以他认为政府应该在改造供热管线和锅炉上更多地投钱。

　　而哈尔滨市供热办宣传处处长黄丽亚认为，哈尔滨物业供热集团是国有企业，他们的负担也是政府的负担，政府并没有扔下包袱。她提出的解决办法，是吸纳多种所有制的资本进入，用市场来解决问题。

　　黄丽亚透露，政府下一步打算要做的是搞好监管工作，完善供热市场的特许经营管理和设立准入准出制度，但是政府不会补贴企业的供热设施改造。

　　黄丽亚告诉记者，BOT是哈尔滨市供热办比较心仪的一种模式。所谓BOT，即政府设立严格的准入准出制度，吸收民间或者外资投资，由投资方解决原供热单位的人员安置问题和历史欠债，政府允许其在一段时间内经营并赢利，时限过后政府收回产权。

　　但邹伟志对这种解决方式颇有微辞，他向记者抱怨说，很多民营企业不负责设施的折旧和维护，进入供热后的头几年，除去煤和人力的成本以后，其他的收入就作为利润拿走，到了管网逐渐老化，需要投入维护成本的时候，他们就放弃而退出供热。最终，政府还是把老化的管网和更多的供热任务交给他们国企来承担。★

　　民企进入供热市场的试错样本

　　供热市场化的一个重要命题就是供热主体的多元化。在没有一个特定的模式，也没有一个细化标准的情况下，各地政府和民间资本，开始相互示好，谈判，妥协，或者达成平衡，或者分崩离析。在这个地方政府和企业大胆试错的过程中，政府和企业的行为边界，将一再被触动，被争议，被尝试

　　★ 本刊记者/陈晓(发自石家庄)

　　临近年关，河北盛世阳光能源有限公司办公室主任焦国臣几乎每天都要跑一趟50公里开外的井陉县城。盛世阳光公司从2004年7月接手该县城的供热工程，在完成2004年度的供热工作后，被县政府终止了供热协议。现在他频繁往返于石家庄和井陉两地，与井陉县政府谈判企业的退出补偿。

　　民企仓促进入

　　中国对私人资本进入公用事业全面开放始自2003年。2003年1月，建设部部长汪光焘宣布，中国将从今年开始对各类资本全面开放公用事业行业。

　　阳光公司也是在这个时候进入供热行业的。它的母体是石家庄缔杰房地产开发公司。为了进入供热市场，公司专门从石家庄东方热力公司挖来了总工程师梁俊才统领阳光公司，并组建了一个160人的团队。

　　井陉县集中供热被列为井陉县十大“民心工程”之一，多届政府均未建成。随着石家庄集中供热的逐步推行，一些周边县市纷纷实现了集中供热。这让井陉县有些被动。2004年，县有关领导到石家庄市签下了建设集中供热的责任状。

　　2004年4月，井陉县政府再次对外发布了招商公告。阳光公司2004年6月开始与井陉政府谈判，7月28日，双方签订了《井陉县城区集中供热工程投资经营协议》。协议规定，由盛世阳光公司投资3000万元建设井陉县城集中供热网，而阳光公司获得30年的特许经营权。

　　用特许经营的方法将社会资金吸纳入公用事业的建设，这是西方从上世纪60年代就开始的做法。在中国，在电采暖等其他技术形式无法大面积覆盖的情况下，通过管道送暖成为供暖主渠道。一旦铺设一套管网之后，企业就具备了独家垄断的基础。

　　“这就要求政府对准入企业的资质进行严格的审核，并进行项目招投标。”中国城镇供热协会会长李秀说。

　　井陉县向社会招商后，前后有四家企业前去考察，最后盛世阳光公司中选。“因为我们公司提供的方案和县政府的预期最一致，3000万的资金投入也是所有参与竞争企业里承诺最高的。”焦国臣说。

　　“直接购买特许经营权是竞标方法之一，出价高者得。但这种竞标一般是被否定的，因为企业最终还会把成本全摊到用户身上。”天则公用事业研究中心主任盛洪认为。

　　在阳光公司和政府签订的协议中说明，投资中的80%都要靠居民缴纳管网建设费进行回收。实际在此后的费用收缴过程中，居民对管网建设费非议最多，抵触最大。

　　据李秀透露，建设部现在已经有了一个细节待修改的特许经营范本。在这个范本里，对进入企业的资质，招投标的标准，都有非常细致的规定。而井陉县政府与盛世阳光公司历时一个月就确定的“联姻”，显然要粗线条得多。这为企业最后的失败退出也埋下了伏笔。

　　比如供热面积。“供热面积的多少对一个供热企业非常重要。这就要求政府要提供一个比较准确的面积和规划。而且保证在以后的城市发展中，不能随意改变规划，使企业可能扩展的供热面积受损。”清华大学建筑学院教授狄洪发对《中国新闻周刊》说。他作为建设部课题组成员之一，参与了供热行业热价的制定。

　　签订协议前，井陉县政府提供的供热面积数据为120万～140万平方米，因此公司在进行设备投资的时候，共建设了13个热交换站，可以供热140万平方米，但最后发现，井陉只有80万平方米的供热面积。“这就像大马拉小车，浪费设备成本。” 焦国臣说。

　　就这样，盛世阳光公司用大马拉着小车，蹒跚进入了井陉县第一年的供热建设。

　　收费难题

　　最开始的合作是顺利的。

　　协议签订后，井陉县迅即成立了县集中供热指挥部，保证盛世阳光公司施工无干扰。不仅在施工中有公安和城管组成的保障中队昼夜巡逻，井陉县还要求相关部门对这项工程的破路费、园林绿化综合费进行减免。

　　为了免除企业对收费难的顾虑，井陉县政府在和阳光公司的协议中，许可公司在11月正式供热之前，提前一个月开始收费。在县政府召开的会议上，政府号召大家转变观念，取暖付费。甚至还实行承包责任制，每个领导承包一个热交换站的收费。“2004年县里开会，让副科以上干部带头交，谁不交就撤谁。”井陉县一位干部告诉记者。

　　但前期的蜜月，并不能阻止最终分崩离析。政府对收费的三令五申，也并没有解决一个长期享受福利供热的县城，付费意识的自觉。对民企进入这个行业并收费，居民有着更强的警惕心理。实际上，在哈尔滨也出现了这样的情况。一部分进入供热行业的民企，利用居民交纳的管网建设费坐收渔利。等管网的折旧期限临近，便卷铺盖走人。而在井陉县政府的民生目标和盛世公司的企业赢利目标之间，也因为收费和停暖问题，发生了激烈的冲突。

　　因为收费问题，首先与盛世阳光公司交恶的单位便是井陉县建设局。这个挂着井陉县集中供热指挥部牌子的部门，因为欠盛世阳光公司30多万元的取暖费，成为盛世阳光公司停暖的第一家单位。

　　当收费人员向建设局讨要时，建设局反称盛世阳光公司欠局里200万元工程款。多次交涉未果后，公司停止为建设局供热，而建设局则占了该公司的6号热交换站。

　　“盛世阳光公司到井陉来，我们是出力最多的部门。现在他们第一个收拾的就是我们，太不给面子了。”井陉县建设局书记王嘉波说。

　　接着，盛世阳光公司在一些科局都遇到了收费难题。据焦国臣介绍，物价局拒交暖费的理由是“明年的价格听证会差不多让你们通过。”类似的“理由”也出现在该县其他一些实权部门。井陉宾馆是另一个欠债大户。这家县政府办的宾馆欠阳光公司几十万元热费，但是县财政又是它的债务人。这样的三角债在对井陉机关单位的收费过程中频频出现，而兜兜转转一圈后，县政府常常成为最终的债务人。

　　据焦国臣介绍，井陉县辖几类矿区，年财政收入有3.5亿。但大部分收入都上缴上级政府，留在手中的可支配收入很少。或许这也成为了井陉县城积极招商实现集中供热的一个主要动因。“从政府的角度看，允许私人资本进入公用行业，最现实的动力是由于财政上的压力——政府没有那么大的能力来建设日益扩大的基础设施投入——才使得私人资本有机会介入。”天则公用事业研究中心研究员郭玉闪说，“但为解决资金困难而开放‘民营化’，和为提升行业表现而寻求 ‘合理的治理结构’，这是两种完全不同的做法。”

　　据焦国臣说，在去年集中供热实行后，县领导在视察时曾对他说，收费和协调与上游企业的关系太难做了，你们别做了。“这说明在我们建设好管网后，政府已经有了接手的想法。”焦国臣说。

　　盛世阳光公司的前期调查表明，井陉县供热市场从理论上每年有200万元的收益。按照公司的盈利计划，如果每年收费率达到80%，公司可以在第三年实现微利，从此开始剩余25年的“独家、稳定”的赢利。但2004年的收费率仅为30%。

　　“仅仅是欠费，我们并不怕。”焦国臣说。2005年3月16日，平山、井陉两个分公司开会，决定对每户楼装一个供热阀门，如果不缴费就可以有的放矢的停暖，期许用这种技术改造来解决收费问题。

　　但政府没有给他们这么长的时间。

　　未到位的政府责任

　　焦国臣将阳光公司进入供热行业失败归因于“市场发育程度不够”。他认为其中一个重要方面在于政府的行政支持，“包括政策支持和财政支持”。而政府在公用事业市场化中的行为边界，一直是经济学者们孜孜以求的命题。他们看来，政府的作为更多应该是第三方的守望和监管。定价管制就是其中的重要一环。

　　在定价方面，西方发达的市场经济国家，取得公用事业特许经营权的同时，必须接受严格的价格管制，使之无法取得超额垄断利润。其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本，并有微利可图。近二十年来，国外比较流行“价格上限”的定价机制，即以一定时期内的通货膨胀率为上限，要求企业的价格上涨率不能超过这一上限。这样既能够为消费者接受，又能够使企业有动力降低成本。在价格上限之内，获取合理的利润。而盛洪则将公用产品的定价形容为“猜”。“由政府和它聘请的专家，在通过对企业的成本进行严格审计后，猜出一个接近合理的价格。再通过听证会等法律程序，最后由政府拍板定价。”

　　中国现行对垄断产业的价格管理，一直采用成本加成的方式。据了解，井陉县热电厂的成本为6元/吨。“我们当时的想法就是我们的热价在热电厂的价格上，加上4元钱。” 焦国臣说。但最后热电厂和市物价局协商出的热水出厂价为18.4元/吨。“我们在做调查时知道热电厂卖价比较高，但当时寄希望于政府可以从中加以协调。”焦国臣说。

　　井陉县政府最后确定的热价为12元/平方米。焦国臣认为这个价格造成了阳光公司供热成本倒挂。

　　“协调上游企业和供热价格也是政府责任的一种。在综合考虑市场上各种物价的因素后，确定一个可供企业保证微利的价格。而当无法在热价上保证企业盈亏平衡点，政府应该考虑其他的援助。比如财政支持，或者是提供贷款。”狄洪发对《中国新闻周刊》说。

　　实际上，在阳光公司和井陉县政府的协议里，也有涉及井陉县对企业的贷款支持，但在实际操作中并未兑现。

　　成本上无法弥补的倒挂形成了刚性的财务黑洞，使得供热企业与上游企业因为拖欠材料费产生了诸多罅隙。井陉县建设局书记王嘉波说:“盛世阳光公司目前还拖欠大唐微水电厂、电力局和水务局等单位大量费用。供热结束后，县里多次给盛世阳光公司发函，要求该公司开展破损道路恢复和4道过河管道重新架设等后续工作，但迟迟不见该公司有行动。”

　　2005年4月15日，井陉县副县长王永华代表县政府在一份文件里提出意见:“盛世阳光公司必须在规定的时间内完成后续工程，并解决好与电力局，大唐微水电厂、自来水公司在经营中发生的一系列问题。盛世阳光公司必须严肃认真对待，按规定时间落实，以免发生冲突。”这也成为井陉县政府和企业交恶的第一份书面文字。

　　2005年6月21日，井陉县集中供热指挥部下发了《关于集中供热工程收费问题的紧急通知》，通知终止盛世阳光公司的暖气收费权，改由井陉热力公司收缴欠费，并连续在当地电视台上播放。居民若继续缴费给阳光公司，“后果自负”。在一个没有协议的供热市场，政府的话总有至高无上的效力。通知从源头上断绝了阳光公司的收入来源。随后，该公司投资建设的大部分热交换站门锁被撬换。

　　阳光公司黯然退出了他们曾经企盼的“长期的、收益稳定的、独家经营的市场”。

　　市场化的前景

　　盛世阳光公司的退出成为中国供热事业市场化的一个试错标本。在中国的公用事业市场化过程中，地方通常成为公用事业市场化的先锋。中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，通常的市场化方式，都是根据民间创新，然后地方政府许可默认，最后经由中央政府肯定这种“自下而上”的方式。

　　而不同的公用事业，因为行业特性不同，又有各自的市场化路径。由于供热的特性，多样化的市场主体还主要在地方上的供热市场出现。因为在大城市，大面积的供热面积已经建设好了管网，新进入的民间资本大多只能参与新增地区的供热。

　　“或者把负责原来大面积供暖的大型国企，进行股份制改造，用这样的方法来实现主体多元化。”狄洪发告诉记者。但这样的方法目前进行得很不顺利。据狄洪发介绍，在包头和齐齐哈尔将负责供热的国有企业出售给私人，但同样遇到了私人资本的单纯逐利，和政府保证居民取暖的民生目标之间的冲突，包头市最后收回了供热权。

　　正如焦国臣感叹的“关键是市场发育程度”。狄洪发也认为，目前供热市场化改革才刚起步，市场发育还远远不够。政府的相关法规制定就远远落后。

　　首先是与特许经营相关的一系列法律问题，目前没有相关的标准和文本，因此李秀认为各地风行的给民间资本公用事业经营权，“严格意义上都不合法”。中国社科院法学研究所研究员周汉华也撰文指出，在公用事业引入多样市场主体的过程中，有太多的法律空白:招投标方式与拍卖方式的选择与程序设计，特许合同的内容以及救济方式。境外项目融资的安排，经营权满后的移交义务……“这已经不是一个建设部的事情，应从更高层次上协调各项改革。”周汉华说。

　　同时，政府监管也是一个亟待建设的目标。我们可以从公用事业市场化比较成熟的国家看到监管前景。

　　1970年以前，美国政府监管体制的建设主要集中于后来被称为老式的经济性管制领域:即对某些特殊产业的价格和进入的控制上，这些产业中就包括公用事业。监管的中心目标是解决在自然垄断和规模技术递增收益情况下的定价及费率结构问题。大量的经济性监管机构应运而生。从1970年美国环境保护委员会建立为开端，这种被称为新式的“社会性管制”的浪潮波及各种产业，并开始了新一轮的监管机构缔造运动，将政府行政官职的范围扩展到了空前地步。

　　这也是中国目前的市场欠缺的。没有独立的监管部门，“政府肯定会有偏向。而且行政部门的权限不很清楚，它可能有时会自我授权，也可能管不到位。”盛洪说。

　　从供热行业全面撤出后，如今阳光公司160人的队伍只剩下20人。而公司和地方政府的赔偿谈判还在胶着。井陉县政府承诺将井陉宾馆的资产和地产作为补偿，并分期偿还企业投入的前期资金，但对需要流动资金的企业来说，这只是一种无奈选择。

　　但公司对进入供热行业的热情却并没有减退。据一位留守井陉的阳光公司工作人员告诉记者，公司还在对其他地区的供热市场进行考察，以期再次进入。毕竟，这是一个“有着长期稳定收益的市场。”★

　　沈阳供热企业市场化现状

　　据沈阳市供热办人士介绍，沈阳市目前有供热企业350家，供热面积1.45亿平米。其中国有企业不到50%。从2002年之后，供热企业开始改制，尝试放开供热市场，一些私营民营企业通过收购、合资等方式进入到沈阳。

　　另据该市业内人士透露，目前民营供热企业的盈利状况普遍不好，主要原因在于供热属于公用事业，企业投入成本高，产品实行政府定价，加之近年来水价、煤价上涨迅速，导致热价与成本不符。据测算，沈阳市供热企业每平米成本为24.75元，而政府订的热价为每平米22元。

　　曾经有一家私营企业花费2900万收购了一家供热企业，但是进入市场不到一年就因为水煤价格上涨而亏损了800万元，这家企业随后提出停止供暖。政府不得不对企业进行了回购。

　　另据了解，沈阳市目前正在酝酿实施供热市场准入制度，只有达到一定资质、资金规模和确保一定的供热年限的企业才能获准经营。

　　据业内人士介绍，惠天热电是沈阳市最大的供热公司，供热面积3000万平米，2004年的固定资产22亿，1993年成立股份公司，55%国资，44%为社会资本，1997年上市。从2003年开始，法国达尔凯公司准备参股，经过考察认为惠天热电“资产优良”，双方于2005年达成初步意向。

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