评论：如何对待外来人口关乎北京气度

　　■访谈动机

　　对于北京而言，“外来人口”似乎是一个常说常新的话题。今年北京市两会期间也是如此。

　　必须承认，起源于小农经济时代的“外地人、本地人”的观念，正不断受到现代文明

的压迫和冲击；但它不会“坐以待毙”，而会适时做出某种“反叛”以证明其存在的合理性———这种“反叛”倘若仅仅局限在私人领域倒也罢了，一旦它渗入到社会公共生活，往往能激起相当的呼应，进而影响到公共决策的出台。因此不得不引起我们的高度关注。

　　■链接

　　外来人口将会长期生活在这个城市，生活在大家周围。面对这个现实，与外来人口和谐相处，在与外来人口的磨合中，找到自己更好的位置，实现福利的“双赢”，就是一个明智的选择。如果政府宽和地对待外来人口，让外来人口融入城市的主流生活，让他们对北京产生归属感、认同感；市民平和地接纳外来人口，把他们看成自己的邻居。那么，外来人口就会把北京真正当成自己的家，自然地爱这个城市，关心这个城市。在这样的制度与精神氛围中，他们也会比较快地实现行为与生活方式的城市化。

　　———1月18日《新京报》社论《善待外来人口创建和谐北京》

　　北京市副市长张茅16日在北京市政协十届四次会议上说，北京正面对严峻的人口和环境资源压力。根据最新统计，北京目前常住人口达到1530万人，而北京的“

　　———新华社北京1月16日电

葛剑雄 复旦大学历史地理研究中心主任、教授

何兵 中国政法大学行政法研究所所长、法学院院长助理

　　管理观念发生转变

　　新京报：在如何对待外来人口的问题上，与往年相比，今年北京两会发出了更多温和的声音。怎么分析这种变化？

　　何兵：我们经常说，观念是行动的先导。观念转变了，行动也应该相应发生改变。这种转变也体现出更多宽容的心态，对于一个城市的领导者来说是很重要的。

　　从前几年到现在，城市管理者对外来人口的态度确确实实有了良好的改变。

　　这些改变我想是由几个因素促成的：一是新的中央领导集体一直强调三农问题的解决，强调建设社会主义新农村，强调和谐社会建设，无论是从理念导引上，还是从行政压力上，这都具有重要影响。

　　二是媒体的作用。这些年来，很多媒体不断呼吁对外来人员尤其是农民工的权利保护，对政府决策和社会观念的转变影响不小；而且为公众的发言提供了比以前更多的管道。

　　在每年的两会上我们确实可以听到一些发自内心的声音。作为领导者就必须顺应这种趋势。无论如何，这都是一个积极转变。

　　新京报：有人认为，如果外来人口无限制涌入，城市会无限制膨胀，所以需要一定的门槛。怎么看待所谓城市门槛问题？

　　葛剑雄：门槛是客观存在的，但它不是政府或当地人人为设置或者限定的，而应该是经济社会发展自然形成的。人是理性的经济动物，外地人来到这里而没法生存，或者不能发挥最大作用，自然就会离开。通过门槛限制外来人口，光靠行政命令是不可能的，这就容易在城市周边形成大片贫民区。要知道，城市不仅仅属于拥有这个城市户籍的本地人———从来都不是如此；更属于适合居住在这里的人。人口迁移总是遵循“人往高处走”的原则，每个人都要追求自己物质上或者精神上的幸福，一个城市的吸引力也正在于此。

　　消解户口的附加值

　　新京报：从目前来看，像北京这样的城市确实面临调节人口的现实问题。有哪些途径可供选择？

　　葛剑雄：控制规模的理想途径有二：一是对不适合居住在这里的外来人口要进行控制；二是要想办法请本地人口中不适合继续居住在这里的人出去。就是说，让适宜居住在城市的人留下，同时妥善安置那些不适宜生活在城市的人。这里的“不适合居住在城市的人”也是多方面的，并不是仅仅归结于素质。比如有些居住在市中心黄金地带的低收入家庭，由于周边环境的生活水平很高，对他们来说，理性的选择是搬到相对偏僻、物价低一点的地方，这样生活水平就可以相对提高一些。还有一些人，虽然居住在城市中心，过得也不错，但是如果搬到郊区更能发挥他的作用，政府也要想办法通过某种合理机制，让这部分人流动起来。

　　新京报：现在外地人的问题，往往与户口制度联系在一起。有时候户籍也是一种身份，比如在北京。

　　葛剑雄：我也反对把户口作为一个身份。户口是应该保留的，因为这是登记管理的手段：我到北京来，住一段时间就需要登记了；至于我是否享受以及应该享受北京多少公共服务，应该同我对北京的贡献联系起来。户口本来只应该是登记，但是现在异化为身份的标志了———这是不对的。比如说子女的教育，如果是说国家义务教育的话，哪怕是外来人口，你也得让他接受义务教育，对外地人子女征收借读费之类的措施是不对的。

　　新京报：如何消解户口上的附加值？

　　葛剑雄：拿外来人口子女的教育问题来说吧。我一直主张地方政府应该联手教育部给每一个适龄儿童发放教育券，让他们凭教育券上学：我在本地也可以上，我在北京也可以上。地方政府可以凭教育券和中央政府结算，在技术层面这是完全可以操作的。现在有的外来人口虽然没有北京户口，但是他在北京交的税可能比有的北京人一辈子交的税还多，同样为城市发展作出了贡献，如果你还是说他是外来人口甚至歧视他，这就不公平了。何况我看王岐山市长的讲话———他是市长，当家人是知道疾苦的———有很多岗位现在离开外来劳工已经不行了。

　　新京报：据前些年的数字，北京60岁以上老年人口达到188万人，占全市总人口的13%.这更加剧了对北京人口控制的压力。

　　葛剑雄：北京也是一个逐步进入老龄化的城市，今后在有限的年代里，退休的人要比新参加工作的人多，很多位子靠本地人是不够的。一方面是从数量上，一方面是从质量上。因为现在独生子女比较多，有些岗位他们是不愿意干的，只能靠外来人口。再有比如影视界所谓的“北漂”中，著名演员有几个是北京本地的？没有这些，怎么能够繁荣文化？运动员、IT产业的人才等等都是这样。当然，城市可以确定发展战略，有限发展哪些人，对这些城市亟须的人加以鼓励———但是对其他人也不能限制太多。

　　新京报：有恒产者方有恒心。怎样让已在京置产的外地人参与城市管理决策，参与城市的政治社会生活？

　　葛剑雄：严格来讲，外地人在一个地方纳了一定年限的税，做了一定贡献，他也应该有资格当人大代表。比如在浙江有些地方，外来打工者因为人数比较多，比较固定，也选举了自己的人大代表，就可以在立法机构里边发出自己的声音，为改善这些群体的生存状况而努力。他们同样为城市发展作出了贡献，为什么就不可以当人大代表呢？所以我认为即便在首都也应该有他们的人大代表———至少要在各种各样的听证会上听取他们的意见。他们应该有对本地事务的表决权。

　　新京报：兄弟城市有类似做法吗？实践效果如何？

　　葛剑雄：比如上海今年人大开会就请了外来农民工的代表列席会议，参与旁听座谈，必要时候有关部门还听取他们的意见。我觉得这个方法可以逐步推行。北京的外来人口数量巨大，这里边更应该有他们的代表。

　　政府至少应该有固定的渠道来听取他们的意见。某种程度上讲，一个城市未来发展怎么样，往往取决于有多少优秀的外来人口加入这个城市。

　　分流人口应把握公平

　　新京报：决策者一再强调要多用经济的、法律的手段而少用行政的手段调控城市人口。对此该怎么理解？

　　何兵：疏导城市人口压力，各种手段都要用。无论是行政、法律还是经济的手段。我想问题的关键是不能用强制的手段。过去人们认识问题可能存在一个误区，以为行政的手段就是强制的手段，就是强行把人赶出去。其实不是这样的。行政不代表就是强制，行政手段中也有很多非强制性手段，比如说行政指导。发布政策性导引，让人们自由选择，分流人口压力也是一种不错的选择，你能说它不是行政手段吗？

　　新京报：无论采用什么手段控制人口，都面临一个公正问题。该怎么保证人口人为分流的公正？

　　何兵：关键问题是政府不能逼着人家走。无论用什么手段，都不能针对特定人群，尤其是处于弱势地位的群体，因为这涉及公平的底线和反歧视的问题。要分流人口，就必须坚持公平底线，把整个人群都往外分流，包括一些所谓的上层人士，而不是有选择的分流某一部分人，尤其是不能人为划分所谓本地人和外地人，否则就是歧视和不公正，这是分流的关键。我自己不也是被分流到回龙观了吗？分流人口也是一个小社会，“麻雀虽小，五脏俱全”。

　　新京报：加强农村城市化发展的做法能在多大程度上缓解北京等大城市的人口压力？

　　何兵：前些年我就主张过这个问题。如果在家乡能够过上幸福的生活，我相信没有人愿意背井离乡，四处流浪。所以我认为，缓解北京等超大城市的人口压力，加大全国各地的小城镇建设是非常重要的。最近中央提出建设社会主义新农村，我想应该也会有这方面的考虑。把农村建设好了，家园建设好了，说实在的，我都愿意去住。河流、湖泊、山川，春天有花，冬天有雪，人们何必要聚集到大城市？这是多少现代城市人向往的田园生活啊！

　　葛剑雄：不过我们也要看到，这只能消解一部分压力，因而是非常有限的。首先，全世界的经验都证明，特大城市的吸引力是不可抗拒的。在中国，有一些事情非要到北京才办得成。比如说演艺界人士要成名，如果跑到一些边远城市，行吗？甚至到上海都是不够的。所以要考虑这一点。与此类似，要在地方上办成好多事情就必须到省城。这种情况是小城市代替不了的。

　　其次，在地广人稀的地方，这样的做法局限性就凸现出来了：成本太高：比如说要建设污水处理厂，你人口少了怎么建？供热、供电、学校等公共设施建设都面临这样的问题。这种情况下与其搞小城镇建设，不如把他们集中到大一些的城市，至少集中到县城。

　　新京报：对城市职能进行重新定位之于化解城市压力有哪些作用？

　　何兵：城市定位与城市发展的关系是非常密切的。像北京其实没有必要搞成现在这么大的规模。

　　北京集政治、文化兼事实上的经济中心，确确实实吸引了众多人往京城涌，自然压力就来了。如果北京的经济一直保持这种高速增长，而周边地区和全国的小城镇跟不上这样的发展步伐的话，我想人口的压力就暂时难以缓解。

　　所以我觉得从理论上说，对这种特大城市的职能进行必要的分化，对于缓解人口压力也是应该能起到一定作用的；当然更重要的是全国各地尤其是北京周边地区实现近乎同步的发展。

　　葛剑雄：城市要有自己的定位，这是不错的；但这只适合中等城市。对于北京这样的特大城市来讲，这是很难的。北京是政治中心和文化中心、科技中心，这也需要一些辅助性工作；而且北京GDP的增加很大程度上就是靠服务业。从这个角度讲，一个城市有一个城市的功能，这是对的；但是认为通过功能的调节就可以控制人口，这恐怕未必。因为现在中国还有人口增长引起的人口压力问题。这样不仅存在外来人口涌入的问题，也存在本地人口增长的问题。像北京、上海本身就是综合性大城市，当然像城市内部是可以调节的；但是不要忘记，北京不只是一个城市，还是一个行政区域，本身已有乡村和城市的区别，这就使得它进行内部调节的余地还是相当大的。

　　城市要有开阔胸襟

　　新京报：地域歧视是中国各个地方都存在的问题吗？对此两位有何高见？

　　葛剑雄：中国地方太大，地区发展不平衡，一个人总是有个人的感情，对某些人会产生某种歧视。其实，被歧视的往往都是弱者，都是与贫穷、落后联系在一起的。你听说过谁歧视强者？只不过外地人到了陌生的地方，一定程度上成了少数，容易被歧视。第二，这背后往往都存在经济利益之争。比如，为争夺利益，有势力的集团往往利用这个来转移矛盾视线，把当地的矛盾转移到外地人身上。土著与客家之间经常有纠纷，与此也有很大关系。

　　何兵：自古以来，中国盛行的就是“土著之治”的社会治理方式。长期的人土不分离使得各地的人们地域观念非常强，地方主义盛行：北京是北京的，安徽是安徽的，四川是四川的。现代社会是一个开放社会，人口的流动给这种观念的撞击是巨大的，现在的地方观念已经没有以前那样顽固了，但是观念的改变不是一朝一夕的事情，还需要更多的时间。化解地方观念，我认为不能靠人自身之外的强制力量，还是应该让其自由发展。至于一个城市，还是应该有“海纳百川，有容乃大”的开阔胸襟，这才是现代城市的气魄。

　　本版照片由本人提供

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