深圳打造我国首个和谐指数 首创政府民主决策率

　　《瞭望东方周刊》记者聂晓阳、实习记者张琰/ 深圳报道

　　“深圳特区不仅应该成为中国社会主义市场经济的摇篮，也应该成为中国有效创建和谐城市的试验田”

　　1月8日是星期天，但深圳社会科学院院长乐正似乎比平时更为忙碌。

　　几天前，一家中央媒体抢发了关于他和同事正在进行为和谐社会打造测评体系的探索的报道。随后，其他媒体的电话纷至沓来，而他同时还要加紧进行这个世界首个和谐评价体系设计的收尾工作。

　　“这是市委布置和资助的课题，目前初步反映还不错，但还没有到常委会那里，所以虽然技术层面的工作已经完成，但还需要市委的最后正式认可。”乐正对《瞭望东方周刊》说。

　　深圳市委宣传部副部长宣柱锡表示，作为改革排头兵的深圳确实是先一步感觉到建设和谐社会的必要性，但真要落实就要有一个评价体系，这个评价体系既是一个“指挥棒”，也是一个强有力的调节“杠杆”。

　　他介绍说，深圳市之前还探讨过精神文明指数和幸福指数的问题，这次对和谐评价体系的设计，“领导很重视，很支持”。“目前这一评价体系还只是一个学者的研究成果，是一个未来的方向，还没有在程序上成为官方的决策和行动，但政府的确在积极推动”。

　　一些专家认为，深圳正在设计的和谐评价体系具有重要的实践意义，“深圳特区不仅应该成为中国社会主义市场经济的摇篮，也应该成为中国有效创建和谐城市的试验田”。

　　具化“和谐”

　　2005年中央将创建和谐社会作为执政的重点和目标。如何让和谐看得见摸得着？一直站在改革前沿的深圳启动了一项“和谐深圳社会创新工程”的探索课题。这一探索的核心是对和谐进行量化的测评，为认识判断深圳和谐状况提供了基础依据、监测工具和发展目标。

　　乐正说：“理论上说，政府所做的事情都与和谐社会有关系，但是各部门都会觉得自己承担的责任并不明确，所以我们就是想设计一个用来对政府各个部门进行考评的尺度，把和谐作为一个考核目标落实到政府各部门中。”

　　“我们要做的，就是把和谐社会理念具体化和责任化，变为可操作、可考核的行动纲领。”他说。

　　深圳市委一位官员告诉《瞭望东方周刊》，乐正及其同事的工作，是深圳在建设和谐城市方面一个重要的“先行先试”，旨在为新阶段中国的科学发展、和谐发展、文明发展进行新探索、提供新经验。

　　和谐社会虽然是中国特色的术语，实际上也是一些国家政府共同关注的话题。英国政府一直就很关注发展满意度的调查。从2006年起，美国政府也将定期进行幸福指数的调查，把幸福指数和GDP一起作为判断整个社会进步的标准，并借以对执政进行修正。

　　乐正说，除了物质财富外，政府越来越关注人们精神和情感的满足，这既是一个世界性的总体趋向，也是一个发展中国家很有前瞻性的战略调整。但是对和谐如何测评一直没有一个标尺。

　　传统的社会发展指标早就有了，而和谐是一个比较主观的东西，不同的地域和社会群体对和谐的看法可能是有差异的，乐正举例说：“英国人和中国人对和谐的需求和目标可能都不一样。”在国内外类似研究的基础上，乐正和他的同事们决定采取客观统计指标和主观问卷调查相结合的办法，为和谐社会打分。

　　“和谐深圳指标体系的理论依据是胡锦涛总书记关于构建社会主义和谐社会的重要讲话、十六届五中全会精神和深圳市委关于构建和谐深圳的基本思路，同时参考了深圳基本实现现代化指标、市各职能部门相关指标和国内外相关指标。”乐正说。

　　乐正表示，他们的目标是能将复杂的测评整合为一个“和谐度”或者“和谐指数”，但这需要至少积累五年的数据才能凝聚成一个数值，现在的这个评价体系暂时叫做“和谐标杆”。

　　谈到和谐社会有关判定指标的甄选，除了选择通用指标保证可比性等之外，乐正和他的同事们特别强调“导向性原则”和“可考核性原则”，即指标对政府、企业和市民的行为应该具有明显的导向作用，并能够变为相关部门的社会可考核的工作性指标。

　　“市民城市认同率”独具深圳特色

　　深圳南油汽车服务公司的出租车司机小谭来深圳已经七年了。他对《瞭望东方周刊》说，“肯定还是要回老家湖南”，感觉深圳还是“别人的城市”。

　　小谭一家三口在比较边远的郊区租住了一间两居的房子，月租金700块。他说他每个月要给公司交1.5万元的“份钱”，每天干12个小时，一个月收入3000块左右。“以前一个月能收入7000多，现在收入少了，生活成本却高了 ，好像什么都涨。孩子上初中每年都要交4000块，压力很大。”

　　深圳市劳动和社会保障局社保基金管理中心副主任杜斌告诉《瞭望东方周刊》，深圳目前的出租车司机几乎都是外来工，“通过各种途径关爱这些外来工，让他们对深圳产生归属感和安全感，是我们工作的一个重心。”

　　在1月10日召开的深圳劳动和保障工作会议上，该局局长管林根表示，今年将采取措施对“出租车等劳资关系矛盾突出的行业”进行劳动关系的改进。

　　小谭的感觉和压力已经被纳入刚刚出炉的和谐深圳指标体系的评判之中。这个评判体系由社会发展、社会公平、社会保障、社会关爱、社会安全和生态文明六个基本点和39个指标构成。每一项指标既有现状值，也有2010年的目标值。这些目标值在得到官方确认后，将分解到政府各有关部门，作为政府各职能部门未来五年的工作目标，并作为评价政府部门政绩的重要组成部分。

　　“这些指标对和谐程度的影响是不一样的，所有指标都有一个权重。其中13个是核心指标，就是我们认为的和谐社会最核心的要素，这也是我们价值观的一个体现。”乐正说。

　　在《瞭望东方周刊》拿到的和谐深圳指标体系图表上，记者看到有不少令人印象深刻的名目。比如，社会发展的核心指标总共只有三个，除了人均可支配收入外，还有“每十万人批准登记民间组织数”和“市民城市认同率”。

　　在这两个指标的“责任部门”栏目里，分别是由民政局和社科院对这两个指标的数值进行统计和核实。这两个指标对和谐度影响的权重都为 0.35，大大高于人均住房使用面积、每万人拥有医生数、人均教育文化娱乐消费等其他社会发展指标。

　　市民城市认同率目前(以2004年统计为基准)的指标值为55%，预期2010年达到65%以上。每十万人批准登记民间组织数目前为1966个，计划到2010年超过3000个。

　　在深圳社科院提供的详细的背景说明书里，民间组织数被认为是“测量社会团体自治程度的指标”。这份说明书说，发育良好的民间组织作为一种独立的社会力量，是政府和公民之间的桥梁和纽带，有助于纠正政府权力过分强大和市场力量垄断一切的倾向，调适社会矛盾。大力培育各类民间组织，是建设和谐深圳的重要基础工作。

　　“民间组织越健全社会越和谐。现在一些地方的问题在于人们一旦有了矛盾，连妇联、工会这些机构都不找，而是直接找政府甚至闹事，这就构成了对和谐的威胁。”乐正说。

　　市民城市认同率是一个颇具深圳特色的概念，这一指标是通过定期对市民进行问卷调查，得出市民对“我是深圳人”这一理念的认同比例。根据深圳官方最新公布的数字，目前深圳人口为1200万，而户籍人口只有171万。

　　《瞭望东方周刊》了解到，“树立深圳人的新市民观念”已经成为深圳上上下下最关心的问题之一。深圳官方的很多文件都提到，提高包括外来劳务工在内的全体市民的家园意识和城市认同感，在这座具有“铁打的城市、流水的市民”特征的移民城市中真正形成凝聚力、亲和力和家园意识，更多地表达社会对劳务工的关怀，体现政府关心低收入阶层的善政理念，是推动深圳和谐发展的一种“优良社会资本”。

　　原创“政府民主决策率”

　　社会公平也是衡量和谐社会的重要方面。在深圳的指标体系中，这方面除了通行的反映个人或家庭收入分配(或消费)与完全平均收入分配之间差异程度的基尼系数外，另外一个核心指标是“政府民主决策率”。

　　根据设计人员的界定，“政府民主决策率”是由城市规划和市政收费项目听证率、政府重大投资项目和领导干部任免公示率、政府重大投资项目咨询率等构成的复合指标。“它是一个反映政府决策公正性和公开性的指标”。

　　乐正对《瞭望东方周刊》说：“这不仅是一个和谐城市的考核指标，实际上也是一种对执政方式转变的引导，对社会公平有很大影响。2005年以来深圳举行了不少听证会，场面非常激烈，有人甚至在诉说中痛哭流泪。市民事先知情越多，事后投诉和上访就越少，这是和谐社会非常重要的一个制度建设。”

　　在记者拿到的和谐深圳指标体系中，“政府民主决策率”目前的指标值为空缺，但2010年的目标值很明确：大于等于70%。这一指标统计和考核的责任部门是市政府办公厅。

　　在社会公平的有关指标中，引人注意的还有“性别平等指数”和“重复上访率”。

　　乐正说，公平首先意味着要给每个社会成员以同等的机会。性别平等指数包括城镇单位就业人员的女性比例、高中毕业生的女性比例、各级人大代表的女性比例、出生婴儿性别比例等，主要是为了反映女性接受教育和参与社会的公平程度。

　　重复上访率则指集体或个人重复上访批次占当年到市委市政府上访总批次的比率，“这一指标在很大程度上可以反映民意表达和政府化解冲突的能力”。

　　在其他的核心指标中，属于社会保障范畴的有登记失业率、社会保险综合参保率、劳动合同签订率三个；属于社会关爱的主要是社会救助机构捐款数；属于社会安全的有每万人治安案件立案数、人民调解案件数和安全文明小区数；属于生态文明指标的则主要是环保投资占GDP的比重。

　　乐正特别强调了人民调解案件数这一指标，称这是测量社会矛盾自我调解解决能力的重要指标。他表示，构建和谐社会当务之急是对矛盾冲突和利益失衡的对话和调解，所以人民调解也是一个核心指标。

　　他还提醒说，在社会关爱方面，他们的指标体系更加关注以慈善事业为主的社会财富第三次分配，关注制度化和专业化的慈善建设，而不是零碎的政府号召的捐款。

　　“在39个指标中，政府民主决策率是惟一我们原创的，”乐正说，所有这些核心的和谐指标，都“隐含了我们对政治文明的一种期盼”。

　　他解释说：“社会公平很重要的一块，在于政府决策的民主化、科学化、法制化和公开化。人们对政府决策应该是事先预知的，而不是由政府突然发布一个文件。有的城市自来水价格一下子上涨50%，而市民事先对此一无所知，这很可能种下社会不和谐的种子。”

　　国家体制改革研究会会长高尚全在接受媒体访问时说，和谐指数应有两个要求：第一，指标设计要合理、科学，能反映成绩和差距；第二，数据要真实，有代表性，能全面反映社会各个群体的真实情况，特别是反映社会公平、收入分配和困难群体的情况。

　　对政府职能部门自己统计、核实与本部门相关的指标，是否能保证客观真实的疑问，乐正院长表示不必担心。“有关数字并非完全由部门自己掌握，很容易通过其他途径再核实。”

　　在实践中调整和矫正

　　在基于统计的客观评价指标之外，乐正他们还设计了两个主观的问卷调查，共同组成深圳和谐程度的评判标尺，这就是“社会和谐量表”和“个人幸福量表”，分别测试市民对社会的满意程度和市民个体自己是否感觉幸福。

　　“社会和谐量表”主要测量市民对深圳社会和谐状况的总体感受，“实际上就是市民对政府的和谐创建努力进行打分”。调查的主要问题集中在三个方面：对当前深圳社会和谐状况的满意程度；对政府、企业、市民在构建和谐社会中的表现的满意程度；对政府、企业、市民构建“和谐深圳”的期望。

　　“个人幸福量表”主要测量市民个人幸福感，或者叫“主观幸福”，问题主要包括个人生存状况的满意度、个体身心的和谐程度以及城市认同感和家园意识等。

　　乐正说：“和谐量表与幸福量表将以发放问卷的方式每年向市民做一次调查，在调查中我们将关注不同收入、不同户籍、不同居住区域、不同职业的人的不同反映，力求能够广泛采集社会各界的综合意见。”

　　乐正告诉《瞭望东方周刊》，在设计指标体系过程中他们也有过争论。大家都感觉评判如果光靠客观统计指标不够，必须加上主观感受这块。“但是，个人的感觉，比如我不开心，这个算不算不和谐？这属于社会问题还是个人问题？最后，大家达成了共识：个人主观的失意感，如果比较普遍和强烈，就会造成社会的不和谐，所以也应该纳入和谐社会的考评体系。”

　　《瞭望东方周刊》记者最近在另外一项采访中就意外地发现：在经济发展程度比较高的深圳，抑郁症的发病率却比其他一些地方高。这从另外一个侧面印证了主观感受对和谐社会创建的重要性。

　　据介绍，两个问卷调查的发放范围都是2000份左右，其中今年的社会和谐量表的调查和统计工作已经完成。“结果已经出来了，大部分人的选择集中在靠中间的分值。”

　　乐正表示，这个结果目前主要是作为政府决策的参考，“以后应该是会向社会公开，但这毕竟是对政府打分，很敏感，具体数值在有政府授权之前暂时还不能公布”。

　　他补充说：“和谐社会的评价是一个非常复杂的问题，虽然现在初步有这个构架，但在实践中还要有一个调整和矫正的过程，要有一个社会实践的观察期。”■

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