城市要不要控制人口

　　★主持人：《小康》记者 李智

　　嘉 宾：王太元(中国人民公安大学教授)

　　周汉华(中国社科院城市环境与发展研究中心副主任)

　　周孝正(中国人民大学教授)

　　论题

　　28岁的赵伟是土生土长的北京人，经营了一家中等规模的IT公司，事业小有成就，前几年从东城区搬到亚运村居住，但让赵伟越发感觉自己很压抑，时常萌动想逃离这座城市。“你会每天处于一种紧张的状态，强烈感受到大城市的弊病：交通拥堵、空气污染、房价昂贵、劳资纠纷”

　　同赵伟有同样的感受有很多人，深圳的刘静在谈起社会治安问题，一直心有余悸和心惊胆战。“外来的闲散人口太多，一些没有稳定的职业的人靠抢劫和偷盗来生存”。

　　目前，无论是发达城市还是中小城市承载力越来越受到考验，交通、水电、治安、社会保障、居住、土地等一系列“城市病”开始流行。从数据显示，1978年到2004年城镇人口从1.7亿增加到5.4亿，百万人以上特大城市现有49个。

　　“城市病”在国内的流行，许多地方政府利用经济、法律和行政手段开始控制人口，诸如深圳减少低附加值、低产出行业人口规模和比重。同深圳一样，很多城市将控制人口作为2006年地方政府重要的工作和任务。

　　然而，令赵伟的母亲比较头痛的是，春节过后一直到现在都没有找到 合适的家政服务员，不仅如此，就连在自由贸易市场上蔬菜的价格一下长了好几倍。而在浙江和江苏等城市，开始闹起“技工荒”。

　　与中国一些城市控制人口相比，从日本的城市发展来看，日本战后主动推动城市化的社会经济政策，城市人口从2002万急升到7543万，用25年的时间，走完了一个世纪才完成的城市化进程。在上个世纪五六十年代，日本城市大企业常常把农村中学一年的毕业生“端”进城市。

　　那么，对于目前中国来说，城市化与“城市病”的矛盾，要不要以控制人口来解决？人口是城市发展的机会还是问题？

　　要调控不要限制

　　《小康》：从目前许多城市来看，“城市病”越来越严重，许多地方政府开始出台相关政策来控制城市人口的增长，有的甚至把此作为政府的重要任务；然而，许多专家也承认城市化是发展的一个趋势，限制人口也将会限制城市的发展。那么，城市要不要控制人口，您的观点是什么？

　　王太元：我的观点是调控，而不要限制。因为城市的发展，调控还是必须的，调控的目的是有节奏、适度的引入外来人口。

　　2002年以后，国家关于城市化发展的整体思路由积极发展小城镇，适当控制中等城市、严格控制大城市，改为大、中、小城市全面协调发展，应该说这种调整是一个积极的信号，可当时遗留的一个严重问题就是城市化扩张对农民土地的过度征用。

　　现在，深圳、广州包括北京有很多“城中村”为什么会出现？这是因为城市没有为他们准备好为非农产业的就业机会，这个机会并不是客观上没有准备好，而是主观上制度性、结构性，所以限制人口流动是没有依据的。

　　周汉华：我觉得这是不可取的，也是极其错误的。因为城市发展的过程中肯定是伴随着人口的增长,中国历史上是这样的，世界城市发展进程也是这样的。现在，很多城市人口增长过快，这是发展进程中的一个必然，但是我们是需要加以控制，而控制的方式，需要加以明确，不应该是一种自上而下计划经济的控制方式，而应该是通过一种市场，通过一种个人的选择来加以控制。

　　周孝正：我觉得这种方法不是特别妥当！因为，在国内，中国公民都应该有权自由移动，如果现在依据人的这样一种地区身份来加以限制、区别对待的话，就会造成不平等； 第二，一个城市的发展，如果没有外来人口所做的工作，城市的发展就不可能有今天这样的速度和规模；第三，对于一些城市来说，必须正视一个现实的问题，城镇人口正在迅速老龄化，若不能补充更多健壮的劳动人口，本地社会、文化将丧失活力，本地经济也将失去增长动力。当然，有些人看到各种资源紧张的状况，难免有“资源焦虑症”。不过，人们在焦虑中也应该看到，外来人口也是一种资源，它为这个城市带来了更多的创造性，这种珍贵资源的本身，也是有助于解决城市的自然资源和社会人文资源供应不足。

　　《小康》：当然，现在也面临着实际情况， “城市病”越来越严重，在短时期内也是不得不考虑的问题？

　　王太元：的确，目前“城市病”中一个很重要的方面就是社会稳定问题。但是在我看来，由外来人口所引起的社会稳定问题的背后，有着十分复杂的社会成因。

　　正如我前面讲到的，当农村土地过度征用后，一部分农民实际上成为了三无农民——没有土地、没有工作、没有房屋。而当他们进城务工时又由于受教育程度等原因，在就业上没有多少竞争力，不得已干着城里人不愿意干的苦、脏、累、险的工作。即使这样有的岗位还要与城市下岗工人竞争。

　　城市下岗工人的问题固然重要，但不能以限制外来人口或者是农民工的就业机会来解决下岗工人的问题，因为相比较而言城市下岗工人是具备一定的技术能力和管理能力的，应该通过教育和培训使他们向更高的产业转移，但是现在颠倒了。正是由于这种发展的结构性矛盾，所造成的一些生活无着而又不想放弃城市生活的人，有可能在一些因素的诱导下铤而走险。所以，看待这个问题不能只看表面现象，而是要抓住本质，才能对症下药。

　　周汉华：即便是盲目流动的人口，只要管理得当，只要采取的措施符合人口迁移的基本原理，那么它逐步会趋向理性。比如说当年“闯关东”、“走西口”都是盲目的；“湖广填四川”的移民也有一定的盲目性，但政府加以引导，一开始是大幅度的鼓励，后来逐步缩小优惠政策，最后加以控制，所以这实际上是政府管理和服务的事情。

　　周孝正：社会的稳定应该是在流动中的稳定，而不能是限制流动的稳定。我们国家古代不就有“流水不腐，户枢不蠹”的说法吗？所以我觉得测试一个政府的领导能力也好，一个城市的治理能力也好，应该看他在流动中驾驭局面的能力。

　　症结在于部门利益

　　《小康》：那么在几位看来，现在城市与人口过度膨胀这种矛盾的“结”在什么地方？

　　王太元：一般来讲，城市控制人口主要原因在于财政的收与支。因为，我们现在城市的财政是收支两条线，每个部门只算自己的账。例如，去年郑州搞了一个户籍改革，实施不久便停下来了，其中的原因在于地方政策是只要来郑州来读书都可以给户口，结果学生比平时增加了40%〜50%，但教育部门全线吃紧，这里面的问题在于，虽然教育部门财政吃紧，可对于整个城市来说，人口虽然增加了，财税收入也是随着增长的，为什么不能通过转移支付手段来缓解教育部门的危机呢？所以，现在我们的城市发展，在中间环节上是各部门算自己的账，各部门有各部门的利益，而市长不算账，所以，要想改变这种局面，我的观点是市长要亲自来平衡财政。

　　如果现在哪个城市允许第三方去给他们做调研的话，我敢肯定，大多数城市人口涌入时期，他的财政和税收不会呈负增长的，否则近一两百年之内的城市化发展就不可理解，也无法解释了。一个最有力的证明就是，1985年北京市民的生活水平高还是现在北京市民的生活水平高呢？恐怕谁也得不出北京近年人口增长了好几倍而生活水平还不如1985年的结论吧！

　　所以，这个结症是显而易见的。你看到工商、税务什么时候说不欢迎外来人口了吗？说话的都是教育、社保、民政等一些公共服务部门。

　　周汉华：我觉得还是一个小团体主义，或者说是既得利益者对既得利益的一种互补！我们现在城市方针政策的制定，很多都是考虑制定政策人本身的需要，而并没有真正从社会管理、从被管理对象的需要出发，所以这样自上而下的方式，只能是维护某一部分人的利益，而排斥了另外一部分人的利益。

　　周孝正：这里面的矛盾，我认为主要存在两方面原因：第一是政府机构在某地密集的程度。因为政府机构高度集中，个人和企业就容易得到信息优势。特别是在政府权力比较大、管的事情比较多时，公民或企业为节省办事成本，就必然集中到政府机构所在地。所以我们看到，外国的企业也好，地方政府的驻外办事处也好，多数集中在北京、上海、深圳等这些城市；第二是经济增长。哪个地方经济增长快，哪个地方就有就业机会，人口必然就流向这个地方，挡也挡不住。再有，一个城市人口增长快，外来人口尽管是主要原因，但还要多问几个为什么？我们说，一个人到一座城市除了谋生需要外，附加的后代的教育问题也不能剥离，为人父母有谁愿意子女以后像自己一样到处奔波?都是一个宪法下的公民，既然你这个城市制定了许多优越制度，而享受的待遇差别如此之大，人们又怎能不向这个地方“钻”呢？人口不增长反而是不正常的！

　　城市发展与人口增长要“同舟共济”

　　《小康》：以行政手段设置门槛来控制人口，理论上，这在某种程度起到一定限制作用，但这是一把“双刃剑”，那么，城市控制人口利与弊如何来衡量？

　　王太元：如果从占用土地和资金以及技术化提高诸多因素来看，在农村安置一个人需要投入的资源是四倍，得到的回报是四分之一，而在大城市安置一个人得到的回报是四倍，投入的资源是四分之一，比如以土地面积计算，农村或小城镇安置一家人假如需要50平方米，那么大城市几十层高的建筑可能只需要几十分之一。

　　周汉华：城市应根据自己的财力和环境承受能力，适度地扩大城市公共服务的供应，尽可能地把非户籍人口转变为户籍人口。

　　对于中央政府来讲，则要综合考虑环境问题。不要以为农民住在农村就没有环境问题，也许农民住在农村会有更大的环境问题。

　　另外，对于大中城市，政府方面也要考虑这样一个问题：农民工和其他外来人口事实上已经在这里工作生活了很长时间，如果他们离开后，这个地方的经济总量很可能就要下降，尽管把这些人逐步变为城市居民的过程很长，但干脆不选择这个过程，则是完全违反规律的。

　　《小康》：前面所讲，城市发展与人口是协调统一，从某种程度来讲，这不仅是社会问题，也是发展战略问题。那么，有没有比控制人口更有效的方法促进城市发展？

　　王太元：关于城市化要与人口的和谐发展同舟共济。所谓同舟共济就是坐在船上的人一起划船，但是现在有城市户口的人坐在船上划船，没有城市户口的人在水里扶着船舷推船，这不叫同舟共济。因此，应该把这些在水里的人拉到船上来，让他们更努力地划船，这就是说一个城市应该切实提高外来人口的生活质量和收入，使他们稳定下来，这样自然而然就能增

　　周汉华：我认为对于这个问题从控制财政投资方面入手比较有效。首先，

　　其次，从地方福利的供给来看，如果把财政投资向地方倾斜，各个地方的福利供应都会上升，一方面形成一种全面发展的态势，同时也会使多数人不再只往大城市流动。所以我觉得在中国经济高速增长的时候，应该在财政方面进行调整，公共投资的重点应该从北京、上海等大城市转移到各个地方去，这是根本性的措施。

　　周孝正：城市化问题，说到底是外来人口与城市能够提供的就业机会之间的比率矛盾。但是，就业机会是可以通过体制改变和政策调整创造出来的。在我看来，就业困难是因为城市的就业机会还没有得到有效开掘，就业体制存在严重弊端。

　　因此，关于城市与人口，应该着眼于从体制方面来解决问题。

　　网友观点

　　网友1：我们需要考虑的是：为什么同是城市化地区，珠三角出现的是“

　　网友2：我想对于人口压力，发展比控制更有效！通过发展来化解，而不是限制。

　　网友3:城市的外来人口真的太多了吗？假如外来人口真的太多，不好管理，只能说明管理跟不上，需要更合理、更科学的管理，需要在管理上下功夫；交通拥堵也是限制人口的一大借口，难道交通拥堵真是外来人口造成的？外来人口有几个人有汽车啊？即使限制，有汽车的外来人口能限制住吗？有问题就堵，就控制，这是因噎废食的做法。况且这种做法带有明显的地方主义色彩，会起到很不好的示范效应。

　　网友4:资源的两个概念，一是宏观资源的概念，是一个地球，至少是一个国家内的资源概念；二是中观层面的资源概念，更多关注的是城市资源。资源是有限的，我们就更不应该实行城市人口控制，而应该敞开城市大门，让更多的人从农村自由进入城市。因为，第一，在人口和资源相对稳定的状态下，城市化是最节约资源、最高效率的人类生存和发展方式。这一点早已无须证明。不论是发达国家还是发展中国家，城市化已经成为世界性的潮流。 第二，人们往往只看到“外来人口”进城是和城市“争夺资源”，却往往对他们带来的资金、智力、劳动力以及各种创造的资源视而不见。

　　第三，我国半个多世纪以来人为阻止城市化，已经让我们付出了惨重的环境代价和人口增长代价。中科院的评估表明，西部有1/5的土地承载力处于超负荷状态，造成许多地区自然生态环境恶化。半个多世纪以来，荒漠化及严重水土流失地区的面积各增加了约一倍半，中国等于丢失了大约350万平方公里土地。

　　既然城市化是最节约资源、最高效率、最文明、最能有效节制人口增长的人类发展模式，今日中国的大城市就不应以“资源紧张”为由妄图实行“人口控制”。

　　相关专题：《求是》-《小康》杂志