在中华人民共和国宪法中，有关土地制度和征地制度的规定，存在着一个二律背反：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。要解决这个二律
背反，必须推进我国包括城市和农村在内的整个土地制度的改革。这里试提出4种可供选择的方案：方案之一：在保持现行土地制度不变的条件下，将宪法第10款修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”这个方案虽然消除了上述二律背反，但实际上扩大了政府征地的范围和权限，这不可避免地会导致政府对经济运行更不合理的干预、更普遍的腐败以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。
方案之二：在保持现行征地制度不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构。
方案之三：在方案2的基础上，进一步推行农地私有制，这将有利于增加农民的收入，保护农民的土地权益，促进农地产权交易和农地的集中，加快城市化进程。
方案之四：在方案3的基础上，在全国范围内实行土地混合所有制结构，即，与公共利益相联系的土地，无论是在城市土地还是在郊区，都归国家所有；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地(包括城市和农村)归个人所有。
上述4种方案中，第一种是最容易被政府接受的，但其结果也是最坏的；第二种是一种妥协的渐进式改革，经过努力，也还是容易被政府接受的；第三种方案改革的力度较大，但比较难以被政府接受；第四种方案最好，是真正意义上的改革，但被政府接受的难度更大。
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