代表专家访谈：保障失地农民权益亟待新法

资料图片：王松林 全国人大代表、浙江省国土资源厅厅长
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资料图片：周洪宇 全国人大代表、华中师大教育学院教授

资料图片：桂晓琦 《中国改革》农村版原主编

　　人大代表、政府官员、农业专家就此接受本报采访；《中国改革》报道征用土地收益分配农民仅占极少部分

　　访谈动机

　　多予少取，是中央求解三农问题的方针。然而，两个数据却证明，农村尚存不少“多

取少予”的现实：一、每年失地农民数量超过100万；二、征收土地的收益分配，农民仅获5%-10%。

　　当下，许多社会保障尚未惠及农村。农民丢掉土地，花掉补偿金，温饱顿成难题。每年多出百万“种田无地，就业无岗，低保无份”公民，影响社会稳定，这也绝非危言耸听。因此，有省市先行改革征地制度，有代表呼吁制定《失地农民社会保障法》。

　　但是，面对GDP的强大诱惑，政府的征地制度，能一以贯之不偏不倚吗？同样值得思考的是，有了《土地管理法》、《物权法》也已进入立法程序，还有没有必要另立新法？新法怎样才能在“取”的同时，也保证农民的权益不变“少”。

　　王松林

　　全国人大代表、浙江省国土资源厅厅长

　　“只有解决温饱问题、吃饭问题，才能叫做社会主义新农村！

　　周洪宇

　　全国人大代表、华中师大教育学院教授

　　“种田无地，就业无岗，低保无份”三无公民，如果处理不好，就会导致社会的不稳定。

　　桂晓琦

　　《中国改革》农村版原主编

　　我们有近10亿农民，如果大家都觉得保护失地农民重要，为什么不专门立一个法律呢？

　　现状

　　开发商获土地增值大部收益

　　“土地成本价和出让价之间的巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取，农村土地纠纷已超过税费争议。”

　　新京报：据您了解，目前失地农民的数量大概有多少？

　　周洪宇：现在完全失去土地或者部分失去土地的农民数目比较大，而且每年还以200多万人(3月8日发改委公布数据为100万人编者)的速度增加。这个数据是从官方数字中综合得来的。

　　王松林：浙江省1999年至今大约有220万人左右，其中有大约25%已自谋职业。

　　新京报：这些失地农民面临的社会保障问题有多严重？

　　周洪宇：这样一个庞大的群体，面临的问题就会很多。一些失地农民拿到征地补偿金之后，可能因为生活习惯、技术水平限制，很快就把钱花完了，由于制度性障碍和经济承担能力，失地农民参加养老保险率较低，又不能享受失业、退休、医疗保障，变成“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无公民。

　　如果处理不好，就会导致社会的不稳定。可以说，农村土地纠纷已取代税费争议成为目前农民维权活动的焦点。

　　桂晓琦：农民只要失去土地就百分之百面临保障问题，因为我国的农民大多没有医疗保险和社会保险，农民的土地就具备两个功能，一个是保障功能，一个是生活功能。所以农民失去土地，不管给他多少钱，都意味着他将失去保障。

　　新京报：具体地讲，导致现阶段失地农民缺乏生活保障的原因有哪些？

　　周洪宇：首先，征地程序没有合法化。一些地方往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视农民对征地的知情权和依法获得补偿安置的权利。

　　其次，由于没有相关的法律条文，农民失地后，安置补偿金很少能切实发到手里。第三，补偿费用偏低。最后就是失地农民对土地增值收益分配方式不满。《中国改革》杂志农村版2004年引用一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占极少部分。土地成本价和出让价之间的巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取。

　　王松林：征地不能完全搞市场经济，不能把农村集体土地所有权当作商品，不能把农民的地拿了就算，说得难听点(这样做)就是强盗。我坚持一个观点，没有解决好农民的生活后顾之忧，政府就不能征地。当然，农民也不能提过分要求，我做了十几年国土厅厅长，我知道有的农民漫天要价，用土话说就是“敲竹杠”。

　　立法

　　好办法要用法律固定

　　“地方政府光靠良知做事，不行。失地农民没有专门法律保障，很难。”

　　新京报：浙江省在失地农民保障方面已经有所行动，具体包括哪些？

　　王松林：浙江省的征地制度改革，包括保证农民知情权，告知征地原因、地点、面积等。二是提高补偿标准，根据土地的条件来分级，确定区片综合价，现在的补偿标准比原来提高了好几倍，而且每三、五年还要进行调整，因为随着经济发展，土地也要增值。三是建立失地农民的基本生活保障制度，政府、村里、个人按需分30%、40%、30%的比例出资，这样农民到了60岁一般多的能拿400元，少的也有200元，吃饭基本不存在问题。对年纪轻的农民还要进行劳动技能培训，创造就业条件。另外，还实行留地政策，要求将征地的10%留给农民，让他发展二三产业。

　　新京报：既然政府有能力解决问题，再加上已有的《土地管理法》、即将出台的《物权法》还有社会保障方面的法律法规，还有必要专门另立新法吗？

　　桂晓琦：我是举双手赞成另立新法的，把有利于三农问题的好办法都尽可能用法律的形式固定下来。没有完善的法律，地方政府完全靠良知做事是不行的。当道德水准缺失的时候，地方政府就可能站到资本那边。农民是弱者，没有法律保障，是非常难的。我们有近10亿农民，如果大家都觉得保护失地农民重要，为什么不专门立一个法律呢？

　　现在大量因为商业目的而占用农民土地，沿用的却是过去为了公共利益征用土地的办法。在很多地方，农民在谈土地征用问题时，土地承包合同和土地承包法已经成为一纸空文。而有了《失地农民社会保障法》，农民不用在一大堆法律里左一个条文、右一个条文地查找。

　　周洪宇：虽然现有的一些法律法规涉及这方面的内容，但这个问题是需要单独立法的。这个问题涉及的群体面大，而且已经影响到社会发展。况且，我们现在已经有针对特定群体的法律，比如《未成年人保护法》，这样做的好处是执法部门会考虑有专门法律保护这部分人。当然，退一步，如果《失地农民社会保障法》实在纳入不了“十一五”立法规划，也可考虑另外两种比较现实的解决办法：由劳动和社会保障部牵头起草《失地农民社会保障条例》，尽快由国务院颁发实施；或者将以上有关内容吸收到正在拟订中的《社会保障法》。

　　内容

　　要引导失地农民就业

　　“建议政府从土地出让金中划出一定比例用于对失地农民的就业培训。”

　　新京报：这样一部《失地农民社会保障法》，应包括哪些内容？

　　周洪宇：我建议包括四方面内容：一，完善征地制度，保证失地农民享有充分的知情权。二，解决失地农民的基本生活问题。三，提高补偿安置标准，确保足额兑现，明确土地补偿费的分配管理。国家统一制定同一区域的征地综合补偿安置标准，及时公示补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况，严禁挪用。最后，建议政府从土地出让金中划出一定比例用于对失地农民的就业培训，引导其就业，并对其就业给予政策倾斜。

　　王松林：首先是确定执法主体，我认为应该由政府的社会保障部门去执行；另外明确资金来源，由谁拿钱，我认为应该由用地者拿钱；补偿的标准全国不能一刀切，由各地根据经济发展水平、承受水平确定；还有一个是明确处罚规则。

　　桂晓琦：我觉得还要把各地比较好的补偿安置办法列入法律。具体条文不是最难的，关键看愿不愿意立这个法。

　　新京报：提到地方土地补偿安置的尝试，目前广东省探索农民土地使用权作价入股的方式，引起了一些争论，你对“农民做股民”持什么态度？

　　王松林：我同意。如果土地被征用后建高速公路，农民把土地入股当股东，我赞成这么搞。浙江也在探索这么做，在一些地方也有这样的做法，如办开发区、办企业，农民的土地也作价入股，成为股东，有红利就按股权分配。这些保障了失地农民可以长期享有收益。

　　周洪宇：作价入股不仅广东在做，武汉的一个区也在搞，而且效果不错。但是，有时候企业营利周期很长，这段时间里变成股民的农民，生活就很难保障。这个时候，就需要有其他的补偿方式。总之切忌简单粗暴，认为这个方法好，就强求农民做股民，要尊重农民意愿，因地制宜。

　　新京报：关于土地征用过程中出现的不公平、不合理问题，有人归结为是土地产权不够清晰导致的，您是否赞同？

　　周洪宇：关于农村土地产权问题的确存在争议。我们目前的规定是农村土地集体所有，不是属于某个农民的，但不管土地是集体的还是个人的，征地的程序必须公开。

　　配套

　　改变城乡公权配用不公

　　“多数农产品享受不到价格保护，城市的产品都没价可讲。”

　　新京报：解决农村问题是庞大的系统工程。您觉得，解决失地农民社会保障问题，还有哪些配套的制度改革要做？

　　桂晓琦：我认为还要解决城乡在配用公共资源上和公权上的不平等。这造成政府的职能设置会向城里人倾斜，比如，政府稍微用一点公权力，对农民种的粮食实行保护价，中国农民的粮食收入就多了几千个亿。但是农民的其他产品，没有一项在享受政府权力的配置。反过来，所有城里人生产的东西，比如电、教育都是没价钱可讲的。

　　如果公权的分配是不科学、不合理，公共资源的配置只由一部分人掌握，农民永远不可能和城里人一样富裕。

　　周洪宇：就我个人来看，农村教育问题也非常重要，这次会议上我提出要实施三个"百万教师工程"，社会保障和教育，都是社会主义新农村不可缺少的一部分，没有社会主义新农村的政策保障、法律保障和经费保障，社会主义新农村不可能实现。

　　大家只要能做一点工作，往前推动一点点，力量汇集起来，社会主义新农村才能最终实现。

　　王松林：国家的社会保障，失业保障和医疗保障，有条件的要逐步扩大保障范围，提高保障标准。

　　解决失地农民社会保障问题是实现新农村建设目标的重要内容。新农村建设不就是让农民宽裕吗？如果失地后不给他解决生活问题，他能宽裕起来吗？现在

　　本版采写/本报记者 赵继成 赖颢宁

　　本版摄影/本报记者 陈杰

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