引入人大监督遏制编制过快增长

　　两会期间，代表委员和公众都关注机构设置和人员编制增长快所导致的政府行政成本过高问题。有的政协委员建议，以国家立法的方式“锁住”上一轮机构改革确定的编制单位和员额。这个建议切中要害，因为我国行政成本增长不但存在人员编制增长快的问题，更存在缺乏有效方式约束编制增长的困境。以人大监督控制编制过快增长，是解决这个问题的根本出路。

　　人大监督理应包括对行政成本和编制的监督。政府行使着公共权力，掌握大量社会资源，管理社会公共事务，提供公共服务，存在资源不合理利用的可能性，需要相应的监督机制和责任机制。虽然行政机关有自身的约束机构，但既做运动员，又做裁判员，有时难以客观公正地自我约束。从公共权力运行和制衡的一般规律来看，实行立法机关的异体监督是有效方式。人民代表大会，作为我国的最高权力机关，代表人民群众的利益，其职权包括决定重大事项和监督这两个方面，完全包括对行政成本的监督，建议从以下几个方面着手：首先，制订《编制法》。

　　我国过去一直是用行政手段而不是用法律手段处理机构和编制问题，人大难以对行政编制实施有效的监督。今年我国实行了《公务员法》，“纳入国家行政编制”是公务员的核心特征，但目前尚未出台《编制法》，编制管理工作离规范化、科学化、法制化的距离还比较远。

　　比如，中央和地方机关中普遍存在行政编制与事业编制混用的现象。同是在行政机关工作，有的是行政编制，有的是事业编制。一个局行政编制有30多个，却管理着1000多个事业编制。随着事业单位改革的推进，有的事业单位将逐渐从公共财政拨款中剥离出去，从而降低行政成本。从近期看，要正本清源，合理认定机关中的行政编制与事业编制；从长远看，尽快出台《编制法》才是治本之策。

　　其次，将行政成本纳入国家预算和决算。根据宪法的规定，全国人民代表大会的五项主要职权的第四项是决定国家的重大事项，包括审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。在许多发达国家，行政成本是纳入国家预算和决算的。我国编制立法应明确规定，定编定员的建议权在政府，但审查批准权应属人大；另外政府应将包括人员编制情况在内的行政成本预算和执行情况向人大报告，接受监督。

　　再次，将机构和编制调整纳入人大常委会的监督。

　　当前，我国除了大规模的机构改革方案需要人大通过外，机构设置和人员编制的日常管理都由政府有关职能部门管理，这导致编制增长积少成多。可以考虑将编制调整纳入人大常委会的日常监督工作。

　　最后，明确超编的行政和法律责任。目前，我国行政机关负责人对于人员超编无需承担任何责任，导致超编现象严重、行政成本大量增加。为从根本上改变这种状况，需要明确其行政责任；对超编严重、弄虚作假的，还要追究其法律责任，以法律的严肃性禁止和惩治在编制工作中任何形式的先斩后奏、转而不奏，以及吃“空饷”等违法行为。

　　同时，还要从编制增长的根源入手，解决政府职能转变问题。编制增长的内在动力是政府职能的扩张。因为职能扩张必须要求增加机构和人员。所以，转变职能是控制编制的核心内容。

　　人大在对政府经济和社会发展计划的审议中加强对政府职能转变情况的监督，也是控制编制增长的有效方式。

　　相关专题：2006年全国两会