工资待遇严重不平衡导致基层法院法官断层

　　一个基层法院只有三名法官，只要有一人感冒，法院就没法开庭！35岁以下的法官基本没有。一下子出现了十几年的断档问题。

　　东部沿海发达省市由于财力雄厚，总能从西部及北部挖到优秀的人才。

　　基层法官缺乏问题的一个关键原因是目前司法体制中的“分灶吃饭”。由于各地财政

力量不平衡，导致工资待遇严重不平衡。

　　两高、中组部、人事部、财政部正在起草相关文件，准备解决法官断层问题。

　　□本报记者 郝亚超 张家成

　　法官一感冒

　　法院就“休庭”

　　“有的基层法院，只有三名法官！刚好能组成一个合议庭。有一个人感冒生病了，就没法开庭审理案子！”全国人大代表、内蒙古自治区赤峰市人大常委会副主任赵慧谈到法官断层问题时无奈地告诉记者。

　　赵慧在来参加两会之前，到基层做了一个长时间的调研。调研结果让她很忧虑。

　　“赤峰市面积9万平方公里，460多万人口，地域广，基层法庭分布广。基层法庭平均每年要办300件案子，几乎每个工作日一个案子，压力可想而知。有的法官都工作三十多年了，长期跋涉劳累，身体都不大好，而仅仅能领到基本工资，基本没有额外的福利待遇。”提到基层法官的困境，赵慧连连摇头。

　　陕西省高院院长赵郭海自2004年起就对西部法官人才短缺的问题提出建议，今年又牵头提出了“关于制定司法考试法”的议案。不过，当记者在3月8日于分会场遇到赵郭海时，赵郭海的心情颇为轻松。

　　“有关法官断层问题，我去人大议案组交议案时，他们跟我说，目前，两高、中组部、人事部、财政部已经在会同起草相关文件，准备解决这个问题了。”

　　赵郭海显然对高层已在解决这个问题而感到格外惊喜，至于其具体内容是否合乎己意已经不那么重要——“法官断层 ”问题，总算已经引起高层重视，不管什么样的措施，都足以让这个西部地区的院长欣慰。而这个问题的原因以及解决思路，从理论上讲并不高深。

　　但是，在实际操作上，仍存在不同的思路。是从体制上以“革命式”的方式来解决，还是在现实基础上力所能及的进行“改良”，是分歧所在。

　　不发达地区法院

　　院长的一声叹息

　　目前，基层县市法院为了减少吃财政饭的人数，都以“不增编、不增人、不增机构”为原则，在赤峰市，基层法院和中级法院在接近六年的时间里，没有进过新毕业的大学生。

　　这导致的一个直接后果就是，在法院里，35岁以下的法官基本没有。在代表着国家司法权威的审判机构，一下子出现了十几年的断档问题。

　　而即便是有些法院还有编制，一个更迫切的问题是，没有合格的后备人才能补充进去。

　　“一是新的大学毕业生不肯到基层法院工作，条件太艰苦了；二是司法考试设置了一个高门槛，通过率太低。”赵慧认为，这两个问题，从现在看来，都不是那么容易解决的事。

　　在没有后备力量补充的情况下，法官的数量还在不断流失。

　　“有退休的、有违法违纪被辞退的、有辞职做律师的、有被沿海法院挖走的，这四项加起来，能有7％到8％。”

　　有一件事让赵慧感触非常之深——赤峰市中级法院的一个办公室主任，在南方某省参加一个学术会议时，发表了一个讲话，给当地法院院长留下很深的印象，会还没开完，就被该省法院系统“留”下了。

　　因此，赵慧才感觉到，法官缺乏原来是全国法院系统都存在的状况，而东部沿海发达省市由于财力雄厚，总能从西部及北部挖到优秀的人才，而西部和北部的法院院长们，在做了最大程度的思想工作以后，留下的只有一声叹息。

　　这只是一个缩影。实际上，不仅陕西、云南、青海等西部地区法官断档现象严重，在河南、湖北等中部地区，该问题也很严重。甚至在经济发达的广东，其山区的法官也照样存在断档问题。

　　广东省高院院长吕伯涛的解决思路是——“(广东)山区法官断层是个难题，解决这个问题不能采取降低法官门槛的办法。招人是难，但是可以想办法，比如在其他更困难的地区招人。”

　　广东等沿海省份毫不客气地“挖人”，让其他高院的院长在委屈之余，也很不服气。

　　“现在深圳的区级法院里，相当一部分业务骨干是我们吉林过去的。”吉林省高院院长蔡彰有些情绪地向记者表示。

　　“不服气是肯定的；把西部地区院长调到东部来干，未必干得比东部院长差，当然也未必一定干得好”浙江省高院前院长张启楣说。

　　去年浙江省法院系统招收新聘法官，“百里挑一”，连续五年的条件都是最低研究生学历。

　　对蔡彰的情绪，吕伯涛和张启楣是不必为此回应的；在效率第一的时代，有关平衡的问题，只能由最高院院长肖扬来面对了。

　　在3月11日肖扬院长的《最高人民法院工作报告》中，这样总结影响审判工作正常开展的三大原因：

　　一是东部沿海地区和大中城市案多人少的矛盾突出，不少基层法院超负荷工作的状态亟待改善；二是中、西部地区法官队伍人才流失、青黄不接的问题较为严重。部分年富力强、经验丰富、学历较高的法官提前退休或离职，转行从事其他工作；三是一些基层法院尤其是中、西部地区一些基层法院办案条件落后，办案经费短缺。

　　几种制度设计方案

　　蔡彰认为，除了总体上法官数量不足外，仅就中西部基层法官缺乏的问题来说，一个关键原因是目前司法体制中的“ 分灶吃饭”。这样，由于各地财政力量不平衡，导致工资待遇严重不平衡。

　　“既然是最终都要发工资，为什么不由最高院统一来发？目前我国有权力的机关，几乎都是垂直管理，为什么司法系统不能呢？”蔡彰说，这是一部分人试探性的观点。

　　理论界关于司法体制改革的设计，几乎都从理顺管理体制上入手。这被认为是避免司法权力地方化的必要路径。

　　理论界比较有代表性的设计方案有几种：司法机关垂直化管理、分设国家和地方法院、打破行政区划，根据“大区” 设立分院或巡回法庭等。

　　司法机关垂直化管理被认为是比较容易操作，但是对一个如此庞大的机构来讲，效率问题成为隐忧。

　　内蒙古自治区赤峰市人大常委会副主任赵慧作为基层代表，从另外的角度反对这种方式。

　　“比如说他们子女的就学、生活等问题都会有麻烦。而且，一旦地方上无法监督他们，也会形成权力滥用，比如工商系统就出现这样的弊病，他们找企业的麻烦，当地政府却束手无策。”

　　分设国家法院和地方法院的设想是：设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院，直接向中央负责；地方法院由原来的高级法院、中级法院和基层法院组成，经费由省级财政统一拨款，法官仍然由地方人大及人大常委会任免。根据分权管辖的原则，地方法院只负责治安、刑事和普通民事案件的审理，其余的如涉及国家安全的案件、重大贪污贿赂案、跨辖区的经济和民事案件等则由国家法院负责审理。

　　而另一个由北京大学教授贺卫方提出的方案是：按照人口和地域而不是行政区划重新划分司法区划——相邻的几个县合并成立一个基层司法机构，几个市合并成立一个中级法院，几个省区合并成立高级法院；由中央设立专项的司法经费，人财物完全与地方脱钩。

　　这一方案由于打破了现行的财税体制，也被认为是操作难度过大。

　　在党的十六大报告中，专门列出一节谈司法体制改革。“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”的表述，被认为是高层充分明确了司法体制改革的决心。

　　据称，一种操作性比较简单的改革方式得到官方的较大认同——省级以下的三级法院体制保留不变，由最高法院在全国各区域设立8个大区分院作为派出机构，或设立数目不等、职能不同的巡回法庭，审理那些易受地方权力干扰的行政案件、经济案件及特殊案件。

　　但是，这一体制尽管在一定程度上可以化解地方对司法的干涉，然而没有涉及目前法官“分灶吃饭”的体制，法官断层问题，也难有改善。

　　切合实际的改良：

　　实践派的现实逻辑

　　理论界的设计方案尽管各有所长，但是在现实派的人认为，操作起来难度都太大。浙江省高院前院长张启楣就对所谓的“垂直管理”等体制改革设计方案连连摇头。

　　“问题的根本不在条化、块化，或者领导的组合上。我们必须要结合目前中国的实际状况来看待这个问题。完全跟地方脱钩就没有干涉了？统一由财政部核发工资就能平衡了？没那么简单。在我看来，大的改革都不可行，只能在目前体制上进一步改进。”

　　张启楣认为，根本的原因在于国家经济发展的不平衡。只有依赖于西部开发、中部崛起等一系列平衡政策的持续推进，使中西部财政力量强大起来后，才是“法官断档”问题的根本解决途径。否则的话，即便解决了法官系统的平衡，那又将造成整个社会更大的不平衡。

　　“法官由财政部统一工资，中西部法官待遇上去了，但是公安呢？国家安全部门呢？其他公务员呢？你说法官职业特殊，那公安部门不特殊吗？！”

　　一个实际的题目是：在中国现实的语境里，法官是一个多么特殊的职业？在多大程度上需要额外的保障来使其更有积极性？

　　“法官、检察官与公务员的性质是不一样的。前两种是职业化非常强的，专业化、技术性强，必须得落实对他们的保障。”深圳中级人民法院的法官刘来平非常强调法官、检察官的特殊性。

　　但是在张启楣看来，根据中国目前现状，必须要看到法院体系的中国特色。

　　“法官要讲他的特殊性，是合理的，但是这不可能一步做到。比如说，东部法官一年可能能拿八万，那好，西部法官也每人八万，那么其他职业者怎么办？这不就造成更大范围的不平衡了吗？！”

　　因此，张启楣从实践的角度出发，认为目前的解决思路只能是改良。

　　“工资必须要保障，这是毫无疑问的。第一，要对中西部地区法官加大培训力度；第二，要倡导中西部地区法官的奉献精神，这是任何一个时代都不可或缺的，相应的，要给予他们精神上的鼓励，在评选优秀、晋升职称、奖励机制上面给予倾斜。不能全面大幅提高中西部法官的工资，但是拿出些钱来奖励先进，总能做到吧？第三，就是对司法考试进行一定程度上的变通，让更多中西部法官能够通过。”

　　出乎意料的，赵慧也认为，在目前情况下，不适宜马上有大的改革，而是要从一些政策上给予改善。

　　“对中西部以及偏远地区、民族地区，最好由国家财政给予一定的津贴和补助。另外就是大力宣传他们的事迹，其次改革司法考试制度。”

　　在实践派看来，适当变通有“天下第一考”之称的司法考试，是最为紧迫的事情。

　　全国政协委员、中华全国律师协会前会长高宗泽认为，司法考试制度的初衷是好的，但在目前法院和检察院大量人员已经具备专业工作经验的情况下，不需要再参加现在涵盖内容及其广泛的司法考试，更不能因此把这些有能力从事审判工作的人从岗位上推出去。

　　而四川省高法副院长陈智伦则给出了一个更有说服力的建议：将考卷分成A、B、C、D四卷，因地制宜采取分级考试。

　　对连续呼吁解决法官断层问题的赵郭海以及众多中、西、北部的法院院长来说，任何一项改善，都是足以欣慰的。他们最热切期待的，都悬在那份由两高、中组部、人事部、财政部正在起草的文件上。

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