“扶贫二重唱”地方政府与NGO联袂首演 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2006年03月23日10:01 南方新闻网 | |||||||||
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本报实习生(潘晓凌吴娟)“什么是NGO？”江西乐安县流坑村的村民对记者的提问，一脸茫然。 这是个国家重点贫困村，70％村民住在三四百年前的明清建筑里，人畜混居。5600多村民，人均年收入937 元。
尽管不知“NGO”为何物，但非政府组织却即将介入老乡们的生活——中国第一个“NGO与政府合作实施村级扶 贫规划项目”即将在江西实施，流坑村被选为试点之一。 政府采购NGO服务 几乎所有的采访对象都认为，江西成为该项目的首块试验田，与张志豪有直接关系。这位50岁的男士是江西省扶贫 办主任，具有21年相关工作经验。初识他的人会认为他是典型的中国官员，但熟悉他的人却称：此人极富创造精神，对这个 新项目就像对自己的儿子一样上心。 “江西扶贫办从财政扶贫资金中拨出1100万元，用于乐安县、兴国县和宁都县的18个国家重点贫困村的扶贫工 作，每村资助50万元。”2月27日，接受本报记者采访时，张志豪解释：“我们委托中国扶贫基金会招标选择一些NGO ，负责试点村扶贫工作的实施。 这18个由NGO负责的村被称为试点村。 项目评标委员会主席、中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光将该项目比作“政府花钱采购NGO服务”。 2005年12月19日，项目启动仪式暨NGO招标说明会在北京召开，会后，9家NGO递交了投标计划书，据 康晓光介绍，对NGO的考核重点一是工作团队的素质，二是标书的质量，三是机构以往的业绩。江西省内的NGO将得到优 先考虑，他们在执行项目上占有天时、地利、人和。 2006年2月17日，评委会委员按此标准给9家NGO打分。“原本打算选出3家，但他们的标书都做得很好， 且差距都在几分之内，实在难以取舍。”康晓光说。 中国扶贫基金会副秘书长王行最也建议多招3家，以扶持更多的本土NGO发展。最终，6家NGO挣到了“大奖” ——国际小母牛项目组织以89分位居第一，其他分别为江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶 贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会。 乐安县扶贫办主任何元民说，他对国际小母牛项目组织比较感兴趣。这是美国的一个NGO，注册资金、营业额度都 很可观，扶贫方案也做得不错。他直接给“小母牛”打了100分。而江西青基会为了做好扶贫方案，特地到试点村呆了十几 天，给评选者留下了良好印象。 17日下午，6家中标单位分别收到电话通知。青基会副秘书长戴莹说，同事们听到这个好消息后，高兴得从椅子上 弹了起来；而小母牛中国办主任陈太勇则马不停蹄地开始写报告——他要向美国总部汇报情况。 国家扶贫的边际效应 “把钱交给NGO管理，并非政府扶贫不力。”张志豪一再强调，“但由于缺乏激励机制，政府扶贫很难做得更好。 ” 21年来，从普通办事员到省扶贫办一把手，张志豪早已熟悉这个领域每个流程和细节。 在他看来，由于省、市、县三级扶贫办是垂直隶属关系，上下级之间存在着利益和责任的连带。而管理与监督都在政 府内部运作，裁判员与运动员的双重身份，很难让农民信任。 此外，扶贫款从上至下层层划拨，越到基层，渗漏的可能性越大。而扶贫的结果往往也会出现偏差——评上贫困县或 “重点村”，就意味着他们可以获得更多资源，这容易引发情况虚报与利益争夺的情况。 铁面审计长李金华曾披露：截至2004年10月底，他们在592个国家级贫困县中查出了5.78亿元扶贫款“ 灰洞”——其中4.28亿元用于平衡预算，1.5亿元买了小轿车或弥补了行政经费。 “现在政府把钱交给NGO，两者之间变为了法律关系，在权责划分上更加透明。而扶贫办将拨款直接划到NGO专 用账户里，并审计资金使用流向，亚行也对其进行监督。”张志豪解释。 “这种做法可以让扶贫目标更精确。”2005年9月，项目咨询公司国际发展支持服务(IDSS)和中国农业大 学的专家组组长NeilO＇Sullivan到江西农村考察后，作出了总结。有一件事让这位澳大利亚人印象深刻：在某 村，O＇Sullivan先生问村委会的负责人，村里的扶贫计划谁制定的，那人说他定的。这位曾在25个国家从事扶贫 的专家认为，穷人不仅需要钱，也需要自信和参与决策的机会。政府有许多工作要做，不可能逐一了解穷人的想法，往往喜欢 自己拍板。而NGO专职此事，有更多的时间和耐心，他们的非政府身份也使其更容易与农民沟通。 项目的独立专家组发布的《快速评估报告》显示，国家投资主导的开发式扶贫模式经10多年的强势运作后，边际效 益越来越低：2001年起，我国农村贫困人口始终徘徊在3000万左右，贫困发生率在3％上下浮动。 “由于政府主要是解决面上的普遍性问题，难以有更多的精力针对贫困个体的特殊需求来采取扶贫干预措施。而规模 小、亲和力强的NGO在帮助分散的贫困户上具有明显的优势。”王行最说。 政策破冰 这次政策“破冰”，事实上源自4年前张志豪的一个想法。 2002年，一家德国NGO携带着该国政府委托管理的500万欧元来到江西，与中国官方共建一套扶贫监测评价 体系。张志豪被他们的高效与专业打动：“德国NGO买油的钱不能买盐。” 扶贫办还学到了另一个经验，并随即应用到每年的“年初计划工作会议”上——各个处长轮流用多媒体演示工作计划 ，其余参会者在红、黄、蓝三色纸条上写意见，或支持或反对或提出修改。然后分成小组讨论将意见分类，选一个民意代表上 台发言。最后，处长们从代表手中拿过条子来修改计划。 “我们为什么不能和NGO合作？”张志豪两次找到中国扶贫基金会。但计划马上陷入困境：谁支付NGO的项目管 理费？ 此前，政府的扶贫开销都由与之配套的财政系统划拨，而NGO的管理费不在此列。此外，政府向NGO拨付扶贫资 金，这在国内尚无先例，也无相关政策法规“做靠山”。 但几乎就在同时，一些政府部门启动了“破冰”行动。2001年，国务院扶贫办出台《中国扶贫开发纲要》，确定 全国重点扶持的贫困村为14.8万个，并正式提出引导NGO参与政府扶贫开发项目。 同年，中国扶贫基金会联合国内十几家NGO召开研讨会，发布了《NGO反贫困北京宣言》。其核心内容是，政府 逐步向NGO开放扶贫资源。2003年，中国扶贫基金会做出首个尝试：福建省划拨1400万财政资金，委托基金会管理 ，在省内主持两个小额信贷项目和两个母婴平安项目，效果理想。 2004年，一次聊天促成了两个重要角色“牵手”。国务院扶贫办国际合作与社会扶贫司司长吴忠告诉本报记者， 张志豪与他谈起了关于与NGO合作的想法，理念和思路与自己的十分吻合。“中央”与“地方”一拍即合。 国务院扶贫办取得财政部的支持，并主动联系到亚洲开发银行——它的宏观目标主要是扶贫，并与中国是长期合作伙 伴。亚行带来了由英国政府出资的100万美元作为管理经费、专家咨询费和培训费等，还带来了管理NGO的经验和新观念 。 “在孟加拉国、泰国等地，NGO在扶贫领域扮演了重要角色。”亚行官员宋思年说。 扶贫新模式将成主流？ 吴忠认为，这一扶贫新模式虽然是一些国家的成功经验，但中国不能照搬。因为中国NGO的发展现状、社会对NGO 的看法、政府体制与其它国家有很大差别。 “但实际上，管理费与扶贫款的比例为10％是合理的，这是国际的通行惯例，如果不能控制在这个比例之内，其运 作效率与方式就要受到质疑。这反映出本土NGO运作还不成熟，许多地方都需要改进。”王行最说。 该项目遇到的另一个问题是，政府十一五扶贫计划完成时间为5年，而这次试点项目时间两年，两者如何对接，仍悬 而未决。 康晓光则认为，这个项目把NGO推向了舆论的焦点，但大家不能对他们寄予过高期望。NGO和政府各有长短，而 且彼之所长恰恰是此之所短，所以我们强调的是“NGO与政府的合作”，而不是“NGO对政府的替代”。正如政府不能包 打天下一样，NGO也不是万能的，NGO的优势在于微观领域和与扶贫对象的沟通能力，并不应向他们开放所有领域，比如 说修路、拆迁等基础设施建设。 不过专家组在设计扶贫范围时，还是把这些工程委托给了NGO，有关人士解释，“这是为了检验NGO在不同工作 中所能发挥的作用。” 而对于小母牛这样的国外组织，还要面临本土化的问题。中国农民对民主似乎不是很感兴趣——某试点村党支书无奈 地说，每次开村大会或民主生活会时，村民要求必须给钱才来。 对另一主角政府来说，张志豪直言模式推行的最大阻力源于政府自身，要把自己的资源与权力分出一块，交给外人做 ，缩小自己的权限，并非易事。 但所有这些困难，都未能冲淡张志豪对这一合作的乐观展望，谈及模式的前景，他举起手在空中划了一个圈，往里面 比画了几个点：“18个村，1100万，数量是很少；但在未来的中国，它会成为主流。” 康晓光则对这一观点不太认同，“NGO扶贫成为主流不大现实，即使在国外，拥有雄厚财力的政府始终处于主导地 位。况且目前中国绝大多数NGO尚在‘婴儿期’，其生存和发展受到多重制约，长大并不容易。” 来源：南方周末 相关专题：南方周末 |
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