高尚全：树立以人为本的改革观

中国经济体制改革研究会会长高尚全
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　　[提要] 改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。为了确保改革开放的顺利推进，在建立法治的市场经济的前提下，造就每一个人都能全面发展的体制环境，使全体人民分享改革发展的成果，必须加强改革决策的科学性和改革措施的协调性，要形成合理、有效的利益调节机制，避免、抑制和化解社会利益关系方面的过度失衡和矛盾。应特别强调公民基本权利的平等，建立规范的利益表达、对话和协商机制，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求。

　　一、新一代领导集体的改革意志和决心

　　3月6日，胡锦涛总书记在参加“两会”上海代表团讨论时强调， “要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，说到底要靠深化改革，扩大开放。要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决定和信心。”

　　胡锦涛总书记的讲话，我理解有以下四个重点：

　　第一是讲要坚持改革开放。强调要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，说到底要靠深化改革、扩大开放。也就是说，社会主义现代化建设离不开改革开放，这就把改革开放跟社会主义现代化建设的关系说清楚了。

　　第二是讲改革要坚持的方向。要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置上的基础性作用。也就是说，改革的方向是要完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场的基础作用。

　　第三是讲如何改革。要切实加大改革的力度，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。

　　第四是讲要加强改革决策的科学性和改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面利益，照顾到各方面关系，真正得到广大人民群众的拥护和支持。也就是说，要通过改革决策的科学性和改革措施的协调性，使人民群众能够分享改革发展的成果，要照顾到各方面的利益，特别是困难群体的切身利益。

　　在3月14日记者招待会上，温家宝总理也强调指出：要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。前进尽管有困难，但不能停顿，倒退没有出路。温总理在《政府工作报告》进一步强调：“改革开放是决定中国命运的重大决策。当前改革正处于攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进各项改革。今年一些关系全面的重大体制改革要取得新进展。”

　　中央领导同志的重要讲话，旗帜鲜明，铿锵有力，充分表达了中央的改革意志和改革决心，是在关键时刻采取的明智选择。不仅是对当前改革争论的回应，同时进一步为深化改革指明了方向。

　　二、我国改革处在新起点

　　温家宝总理在“两会”记者招待会上说：“我们的国家和民族正站在新的历史起点上。面对新的任务，需要更加清醒，更加坚定，更加努力。”我国经济社会发展处在一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期，既面临难得机遇，也存在严峻挑战。“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是我国经济社会发展的新起点。我们要准确把握我国发展的阶段性特征，完善体制机制，促进社会和谐，开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面。

　　十一五时期也是中国改革的新起点。当前，我国经济社会面临突出矛盾，一是经济快速发展与资源环境约束的矛盾，经济结构不合理，经济增长方式粗放，资源和环境压力加大；二是人们全面快速增长的公共需求与公共产品严重短缺、公共服务不到位的矛盾。城乡之间、地区之间、群体之间差距扩大，社会事业发展滞后。这些问题是随着改革的深入而逐渐暴露出的，并成为当前的主要矛盾。这反映了我国的社会主义市场经济体制还不完善。我国改革初期采取的是先易后难、自上而下的方式，浅层次的、容易改的改革任务基本上已经完成，目前改革进入更深层次的攻坚阶段。行政管理体制改革、大型国有企业改革、财税和金融体制改革等，都是下一步改革面临的重点和难点。改革的社会基础正在发生分化，利益群体也在分化，改革初期各方面普遍受益的局面发生变化，改革已进入到全面调整利益关系的新阶段，一些改革在各种利益的诱导下“走形变样”，如行政权力支配了部分资源配置，甚至在权力市场化影响下出现了损害人民利益的假改革。此外，非经济的因素对改革的制约明显，不断深化的经济体制改革越来越触及社会、政治、文化、司法等非经济领域。如何协调推进经济领域和非经济领域的改革，是当前和今后改革面临的重大挑战。这些因素使深化改革的难度加大，复杂性加深。改革任重道远。我们站在一个新的历史起点上继续加快推进改革。

　　三、要在关键领域取得突破性进展

　　在新的起点上，要切实加大改革的力度，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。《十一五规划纲要》对下一步改革作了具体部署：以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。

　　1、把行政管理体制改革放到更加突出的位置

　　中央“十一五”《建议》指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”胡锦涛总书记在中央政治局会议上强调：“推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。”要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

　　行政管理体制改革的重点：一是加快政府职能转变。合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，解决政府职能越位、缺位、错位的问题，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。二是深化政府机构改革，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制。三是健全科学民主决策机制，推进行政管理决策科学化、民主化。四是加快推进法治建设，全面推进依法行政，完善行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的干部实绩考评制度。

　　2、全面推进农村综合改革

　　农村税费改革是具有划时代意义的重大变革，使农民得到了很大的实惠。不仅取消了原先336亿元的农业税赋，而且取消了700多亿的各种不合理费用。从今年起，国家财政将每年安排支出1030多亿。现在的问题是，如何在全部取消农业税后， 巩固和发展改革成果，如何在新的起点上全面推进农村综合改革，包括深化乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革。

　　3、坚持和完善社会主义基本经济制度

　　公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。坚持和完善社会主义基本经济制度，是完善社会主义市场经济体制的重要方面。十一五期间，要继续加大国有经济布局和结构调整力度，加快国有大中型企业股份制改革，健全现代企业制度；深化垄断行业改革，放宽市场准入，引进市场竞争机制，实现投资主体和产权多元化，形成规范的公司治理结构；建立健全各类国有资产监管体制和制度；认真贯彻落实鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针和政策，为非公有制经济发展创造公平竞争的法治环境、政策环境和市场环境。

　　4、积极推进财政税收体制改革

　　“十五”时期财税体制改革在多方面取得重大进展，如改革和完善了出口退税机制，加快推进了农村税费改革，深化了预算管理制度改革，实施了增值税转型改革试点等，初步建立了适应社会主义市场经济要求的公共财政体制框架。十一五时期，要以科学发展观为统领，继续推进财政税收体制改革，更好的发挥公共财政的职能作用。重点推进以下改革工作：建立健全与事权相匹配的财税机制，进一步规范政府间财政关系，这是各级政府履行职能，提高行政能力的重要体制保障；完善财政转移支付等制度，努力促进地区间基本公共服务均等化；完善相关财税政策措施，有效促进经济增长转变；全面推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果。

　　5、加快金融体制改革

　　十一五时期，金融体制改革的任务是，全面加快金融企业改革，完善公司治理结构。继续推进国有商业银行的股份制改革，深化政策性银行改革，使之转变为符合市场经济需要的，财务上可持续的，具有一定竞争性的开发性金融机构。全面推进农村金融改革，完善农村金融服务体系，探索农村政策性金融和商业性金融共同支持农村发展的有效模式。规范和引导民间信贷，发展多种所有制的中小金融企业。同时，稳步推进金融业综合经营试点，鼓励金融创新；建立多层次金融市场体系；完善金融监督体制，防范和化解金融风险；规范金融机构市场退出机制，建立相应得存款保险、投资者保护和保险保障制度。

　　6、推进现代市场体系建设

　　构建一个体系完整，机制健全，统一开放，竞争有序的现代市场体系，是完善社会主义市场经济体制的重要内容。十一五时期，要重点做好以下工作：打破行政性垄断和地区封锁，建立统一开放的市场体系；发展生产要素市场：继续发展土地市场，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用；逐步完善劳动力市场，逐步消除各种阻碍劳动力合理流动的不合理制度，创造公平竞争的就业环境，建立健全社会保障体系，创造有利于就业的市场环境。积极发展资本市场，加强市场的基础性制度建设，发展壮大机构投资者、完善市场法治等改革和发展工作。完善要素价格形成机制，逐步缩小政府定价范围，逐步实现要素的市场定价。

　　四、使全体人民分享改革发展的成果

　　改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，在建立法治的市场经济的前提下，造就每一个人都能全面发展的体制环境。与经济发展相比，我国的社会发展相对滞后。目前，就业压力不断加大，社会保障体系也面临覆盖面小、保障水平低的问题，收入差距较大，教育、卫生等社会事业发展滞后的问题。十一五《建议》指出，在推进社会主义和谐社会建设的过程，要把握“扩大就业，完善社会保障体系，理顺分配关系，发展社会事业”四个着力点。这四个着力点充分体现了以人为本的理念。坚持以人为本的改革观，就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使社会成员能够普遍地分享改革成果。坚持把人民群众的利益放在第一位，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

　　1、加强改革决策的科学性和改革措施的协调性

　　为了确保人民群众分享改革发展成果，确保改革开放的顺利推进，必须加强改革决策的科学性和改革措施的协调性。“十一五”《建议》对改革的方式作出了科学的安排，明确指出，“要加强改革开放的总体指导和统筹协调，注重把行之有效的改革开放措施规范化、制度化和法制化。”这对于处于攻坚阶段的改革至关重要。攻坚阶段的一个特征就是各方面的改革交织在一起，成为一个系统工程，涉及到方方面面的利益调整，牵一发而动全身。这种情况下，如果没有一个强有力的职能部门进行改革的总体指导和统筹协调，改革就难以顺利推进，在实施中可能会衔接不好，影响整体改革的进展，乃至成为维护部门利益损害改革开放大局的工具。因此，加强改革的科学决策和总体指导和统筹协调是改革开放顺利实施的保证。要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实，直接对“困难群体”进行剥夺；特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”的现象。对于在实践中证明为行之有效的改革开放措施，要规范化、制度化、法制化，这是对改革成功经验的肯定和巩固，也是少走弯路，降低改革成本的必要措施。

　　2、建立以利益调节为核心的社会整合机制

　　经济转轨必然引起社会利益结构和思想观念方面的分化和整合。与改革前那种以平均主义为基础的阶级斗争统摄社会的状况相比，这种分化和整合无疑是巨大进步。问题的关键在于，如何形成合理和有效的利益调节机制，避免、抑制和化解社会利益关系方面的过度失衡和矛盾。

　　作为一场社会变革，中国的改革开放进程始终伴随着思想观念的分歧。不过，在90年代中期以前，社会利益分化尚不明显，思想观念分歧基本或主要发生在理论界或理论思维领域，分歧的焦点也主要集中在“理论与实践”、“计划与市场”、“姓资还是姓社”这类比较抽象的问题，所依据的价值参照系主要还是传统理论，只是各自的解释不同。90年代中期以后，利益分化进程加快，思想观念分歧的“社会性”日益突出，分歧的焦点几乎普遍与不同的利益群体的价值取向相关，在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。

　　例如，在贫富差距扩大的问题上，不仅存在对事实的承认与否的分歧，而且存在对差距“合理性”判断的分歧，这就必然影响到对差距的深入分析和解决方案的分歧。在个人财产保护问题上，个人财产权是不是公民的基本权利，要不要追问个人财产形成的“合法性”，很长时期内构成了制约个人财产“入宪”的重要因素。在建立社会保障问题上，政府构建“平台”和社会分担何者更为紧迫，判断社会保障与社会发展阶段适应与否的依据是什么，不同的回答往往反映了不同的价值取向。

　　应该说，在社会发生巨大变革过程中，发生思想观念的分歧并不奇怪，利益多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现。问题在于，在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断“表达”渠道。这种情况一旦左右现实发展方向，就会加剧社会利益关系的失衡，导致社会矛盾激化。

　　当前，应特别强调公民基本权利平等的社会价值观，建立规范的利益表达、对话和协商机制，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理各种社会利益关系。进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间，发展和完善社区自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。政府应改变“包揽一切”的做法，适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会，通过发挥社会中介组织的作用，形成社会“自组织”机制，以防止因政府某些短期决策失误导致的社会失衡。

　　3.把行政管理体制改革放在更加突出的位置

　　中央“十一五”《建议》指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

　　行政管理体制改革的重点：一是加快政府职能转变。合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，解决政府职能越位、缺位、错位的问题，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。二是深化政府机构改革，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制。三是健全科学民主决策机制，推进行政管理决策科学化、民主化。四是加快推进法治建设，全面推进依法行政，完善行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的干部实绩考评制度。

　　4.在宪法框架内稳步推进政治体制改革

　　政治体制改革是改革上层建筑中不适应经济基础的部分或环节，这些部分或环节的不适应本身就包含了不稳定因素，影响甚至危及社会的长期稳定。中国政治体制改革与经济体制改革一样，都是社会主义制度的“自我完善”，绝不是某些人理解或主张的政权更迭。政治体制改革和经济体制改革一样，要有政府和公民的广泛参与才会逐渐取得成效。政治体制改革也不同于历史上的政治运动，而是应按照宪法精神和框架稳步、有序地进行。历史已经证明，只有社会主义民主与法治携手并进，政治体制改革才能真正取得实质性进展和成功。中国改革已经进入全面向市场经济体制转轨的中后期，社会不同层面的政治诉求需要新的整合机制，社会要求新的基本价值观，执政党的执政方式、对政府权力与责任的有效监督、以个人产权保护为基础的公民基本权利的切实保障，正在成为启动政治体制改革的基本内容。政治体制改革在宪法和法治框架内的逐步展开，将有力地推动社会主义民主政治的确立与完善，并为构建社会主义和谐社会提供坚实的体制保障。

　　5.坚持以人为本的改革观

　　改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，在建立法治的市场经济的前提下，造就每一个人都能全面发展的体制环境。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实，直接对“困难群体”进行剥夺；特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”的现象。坚持以人为本的改革观，就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使广大社会成员能够普遍地分享改革成果，坚持把人民群众的利益放在第一位，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

　　回顾中国20多年改革的历程，人们有充分理由为改革所取得的巨大成就和社会进步而感到鼓舞，这是坚定继续深化改革信心的基础。同时人们也普遍感受到了现实中的若干深层矛盾依然对经济社会发展构成明显的障碍或制约，其中有些矛盾不过是传统体制基本矛盾的延续或进一步显现，有些是因经济转轨和社会转型中社会利益分化和调节机制不足而产生的。这些矛盾的存在并不能构成否定改革成就和道路选择的依据，但却足以说明中国改革依然任重而道远。