政府能做些什么

　　政府能做些什么

　　——以江西全南为例

　　□本刊记者 李北方

　　发自江西

　　“‘留守儿童’问题，从根本上来说是没有办法解决的。”中国农业大学人文与发展学院副院长叶敬忠说。

　　2004年底，叶敬忠教授主持了一项对中西部农村“留守儿童”的调查研究，并将研究结果结集成书。他作出这样的判断并非悲观——事实上他的团队的研究结果表明，“留守儿童”与“非留守儿童”之间的差别并不显著——而只是在陈述一个事实：“留守儿童”群体是转型期间的产物，外出打工的农民不可能全部回家，否则他们就会失去主要的收入来源；进城务工者也不可能将孩子带在身边，城乡二元结构没有给他们的子女提供方便的生活和受教育的机会。

　　全国到底有多少“留守儿童”？没有人确切知道，根据统计口径(有以父母一方外出为准，有以父母双方都外出为准)的不同，估算出来的数字相差悬殊，但都以千万为单位。如此庞大的群体不容忽视，问题虽然无法解决，但至少可以改善。2001年左右，媒体上开始出现关于留守儿童的报道，多以极端案例为主，引起了社会的关注。2004年2月，《中共中央国务院关于进一步加强和改革未成年人思想道德建设的若干意见》颁布以来，一些地方政府推出了针对留守儿童的政策和措施。

　　江西省全南县就是其中之一。中国少年儿童新闻出版总社和联合国儿童基金会联合做的“留守儿童”问卷调查，让全南的所作所为被更多人知晓。

　　真实或表象

　　全南县位于江西省最南端，与广东接壤。也许由于地理上的便利，留下了数千名留守儿童。全南对“留守儿童”的界定采取父母双方都外出的标准，如果以一方外出务工为准，统计数字将会增大很多。

　　全南对留守儿童的关爱措施并非首创，而是响应上级号召而开始推行的。2004年下半年，同属赣州市管辖的于都县率先开展了“留守孩关爱工程”，《光明日报》注意到这一现象，用头版头条的位置于当年11月进行了报道，中宣部、中央文明办还将全国“未成年人思想道德建设工作创新奖”一等奖颁给了于都。次年3月，赣州市在总结于都经验的前提下，将“留守孩关爱工程”在全市范围内推开。

　　在上级红头文件的指导下，全南成立了工作小组，并制定了相关工作的时间表：2005年3月到5月，为调查摸底阶段；4月到10月，组织实施阶段；11月为检查督导阶段；12月为总结提高阶段。

　　经过调查走访，全南县总结了留守儿童的几点主要表现：一是人格发展不健全，19%的人从不与同学、父母、监护人谈心，46%的人偶尔与别人谈心。该县竹山小学五年级的一名学生， 从小与奶奶生活在一起，性格孤僻，曾跟同学说自己就是课文里那个可怜的“小凡卡”。在奶奶离她而去之后，被寄养在婶婶家，她觉得大家都不要她了，便喝农药自杀，幸好得到及时救治。

　　二是学习成绩普遍欠佳，47%的人作业完成情况“糟糕”，74%的人在父母外出务工后成绩下降。全南县实验小学校长刘诗年告诉记者，该校在对留守儿童情况进行摸底后发现，留守儿童基本上属于班上学习成绩最差的部分。但学习不好并非留守儿童的共性，叶敬忠教授在他的研究中就发现，“留守儿童”在学习上呈现两个极端，好的特别好，差的特别差，学习好的大多是理解父母的辛苦，而另一部分孩子则早早地接受了“读书无用论”。

　　三是道德凸现危机，31%的人平时有说谎的习惯，15%有过偷东西、破坏公物等不良行为。他们大多跟祖辈生活在一起，隔代教育最容易出现的就是溺爱，刘诗年校长说，他们学校曾有过爷爷奶奶到学校帮孩子做值日的情况。祖辈倾向于在物质上满足孩子，由于文化程度的限制，极少能辅导孩子的功课并在精神上进行引导。

　　全南县教育局教育股股长缪圣辉谈到这样一个案例，该县陂头镇中心小学有一个学生，忽然间变得很坏，“什么事情坏他就做什么”，老师感到不解，了解后才知道，原来是他的奶奶找人给他算命，算命的说他这辈子注定要被枪毙，当地土话叫“打靶鬼”，于是他开始自暴自弃，并对老师的教育持抵制态度。

　　四是违规违纪现象多，“留守儿童”待人处事往往带有盲目性、随意性和冲动性，有的甚至走上了违法犯罪的道路。有20%的人经常迟到旷课，22%沉迷于打游戏，30%有过打架斗殴的经历。

　　对照已有的相关研究，可以发现全南县对留守儿童问题的概括似曾相识，各种研究结果几乎都在围绕这几方面打转。叶敬忠教授在梳理了现有的成果后指出，这些研究在假设上存在片面性，“究竟哪些问题确实是父母外出打工造成的，哪些又是由于其他因素导致的”？全南县对辖区内留守儿童问题的概括也没有超越这个局限。在研究没有从定性分析走向定量分析的时候，得到的结论可能都是表象，甚至是一种可能起反作用的表象，即将留守儿童问题变成“问题儿童”问题。真相是什么？我们只能说，目前仍没有定论。

　　关爱：有胜于无

　　按照赣州市的统一要求，“留守孩关爱工程”大致可以概括为“三知、三多、三沟通”和“一组、一员、一中心”。

　　教师被要求为留守儿童建立信息卡，并对信息卡实行动态管理，要知道他们的基本情况、知道监护人的情况、知道父母的去向及联系方式。各学校要建立“心灵驿站”，有专人在特定时间接待并解答他们的问题，教师要多与其谈心(每半月至少一次)，多开展文体、征文等活动(每周一次)，多家访，了解校外表现(每月一次)。“三沟通”的意思是教师要定期与孩子的父母、代管人、校外辅导员沟通。

　　全南县实验小学的“心灵驿站”开通了亲情热线，供孩子们与在外务工的父母联系，号码为2639961，取永久的“六一”儿童节之意。刘诗年校长说，起初他曾经担心，将留守儿童作为一个群体独立出来照顾，是否会造成新的歧视，让这些孩子在心理上感到压力，但结果比预估的乐观，这些孩子在学习等各方面均有改善，可是他没有具体的数据支持这个结论，只是一种直观的感觉。

　　在南迳小学的“心灵驿站”内，墙上挂满了留守儿童的征文和班主任老师与他们的谈话记录。该校五年三班的谭世仕在作文的开头写到：“假如我是一朵小小的云，每天一上完课，我就立即飞到广东去，飞到爸爸妈妈的身边。”

　　在2005年9月14日谭晓珊老师与8岁的谭昕的谈心记录里，留下了这样的记载：主题，学习不够专心，喜欢吃零食，帮助其改正不良习惯；过程，通过与监护人沟通，今后少给其零花钱，该生也认识到吃零食是不良习惯，以后一定改正。在与11岁的四年级学生李江婷的谈话记录里可以看到，教师主要针对“厌学情绪”与她进行了沟通。

　　在教学条件稍艰苦的小慕中心小学，学校没有开辟专门的“心灵驿站”，校长陈乡柱说，他们学校三年级以上的学生都住校过集体生活，“留守”与“非留守”日常感觉不到差别。他要求各班主任建立留守儿童档案，在本班范围内注意可能出现的问题，相当于“把一个专门的心灵驿站分散开来”，当然，如果上级来检查的话，也会做一点表面工作。

　　“一组”是学校要为“留守儿童”组织校外学习小组，由高年级学生任助长，配备指导教师；“一员”是校外义务辅导员，以教育局、乡镇政府的名义聘请老党员、老教师担任。南迳小学就请原全南党校校长、退休干部谭其心担任了这一职务，每月给留守儿童上一次辅导课；“一中心”是实验小学的“留守儿童托管中心”。

　　托管中心就设在实验小学校内，学校拨出三间房子作为宿舍，有一间厨房，却没有餐厅，中午吃饭就借用一年级的教室，午休时临时将课桌当作餐桌，急急忙忙吃完，收拾妥当再腾出来上课。

　　这个托管中心原是由两名下岗女工谢军、陈勤英于1999年创办的，二人下岗后为寻求再就业，接受外出务工者的孩子予以照看，第一年二人只招收到一个孩子，每月收费220元，此后越来越多的人将孩子送给她们照看，到去年已经有50多人。由于物价上涨，费用调整为每月300元。

　　在“留守儿童关爱工程”推广之后，实验小学在2005年9月开始与谢军和陈勤英合作，将托管中心搬到校内，成为关爱“留守儿童”的一个主要措施。该托管中心总共聘请了12名工作人员，有的专职负责孩子的饮食起居，文化程度稍好的负责分年级辅导功课。虽然条件艰苦，但有序的管理让家长们放心。谢军说，有些没有外出打工的家长也想把孩子送进来学习生活，但由于硬件条件的限制，托管中心已经无法接纳更多的学生了。

　　正如解决“三农问题”的根本在于减少农民，全南县各级教育工作者在关注留守儿童问题时也在致力于减少留守儿童。在全南县教育局的统计资料里，有两组相差悬殊的数字让记者感到不解，留守儿童总数一种说法是4503人，一种说法是3671人。

　　教育股股长缪圣辉解释说，前一个数字是2004~2005下半学年的统计数字，后者则是2005~2006上半学年的数字，半年之内，“留守儿童”总数减少近千人。南迳小学教导主任钟君泉的说法似乎可以佐证——在开家长会时，他建议外出务工的家长至少要有一方回来照顾孩子，他的理由让这些家长无法回避：“赚钱还不是为了子女吗？”

　　转型路上的衍生问题

　　——访中国青少年研究会副会长陆士桢

　　□本刊记者 杨 军 发自北京

　　随着中国农民工人数的增长，他们留在乡下的子女逐渐形成一个庞大的留守儿童群体。近年来，关于留守儿童的负面新闻频现报端，人们开始以复杂而微妙的心态关注着这个在社会转型中衍生的新群体。

　　记者为此专访了中国青少年研究会副会长、青年政治学院常务副院长陆士桢教授。

　　不要高估留守儿童问题

　　《南风窗》(以下简称《南》)：在我国快速的社会转型和城市化过程中，人口迁移流动日益频繁。留守儿童成为一个社会问题，是从什么时候开始的？该群体的增大引发了哪些问题？

　　陆士桢(以下简称陆)：自20世纪80年代中期我国流动人口开始大规模出现以来，留守儿童就产生了，但作为一个社会问题引起关注，应该是在本世纪初。现在从农村出来到城市打工的已经不像早年大都是20岁左右的年轻人，很多人已经进入婚育年龄，早年出来打工的年轻人也到了婚育年龄。再加上农民工人数增加，留守儿童群体有了一定基数，一些问题随着时间积累开始显得严重。

　　留守儿童群体除了一般的经济困难之外，更多的是在父母照料、情感发展上和健全农村家庭孩子之间产生区别。留守儿童的监护权和发展权往往没有得到落实，这种有缺陷的幼年生活对他们的价值观和感情发展有一定影响，随着他们年龄增大，幼年时有缺陷的生活带来的问题会凸显。有些人到了一定年龄就会到城市找父母，他们接受教育的程度和连续性也会有问题。

　　诸如此类的问题，使得留守儿童生理和心理的成长产生了一些危机，犯罪和受到罪犯侵害的可能性就会高于健全家庭的孩子。如果放任这个群体以这样一种生存状态长大，会增加社会潜在的不稳定因素。

　　《南》：2004年8月，中国青年政治学院青年发展研究院对湘鄂赣川豫等地的115个自然村的留守儿童、实际监护人、学校校长、任课教师和在京务工的部分留守儿童的父母进行了调查。根据这个调查和后续研究，您认为留守儿童的问题严重到什么程度？

　　陆：留守儿童还不是一个完全处于特别困难境地的群体，对问题的严重性不能估计过高。我们的调查显示，有些指标不是那么严重，一些媒体报道是个案性的，可以说这个群体发生问题的机率是高的，但没有任何一项研究表明，这个群体问题发生率高到什么样的比例。我们现在还没有一个全国的、很准确的研究，基本都是局部的研究。

　　研究院目前正在做《留守儿童的权利保护与社会综合支持措施的调查和分析》的课题，这是国务院妇儿工委和联合国儿童基金会委托做的。这个课题成果会有助于解决留守儿童问题。

　　很难采取一刀切的政策

　　《南》：在农民工问题解决之前，在社会转型和城市化过程中，这个问题有没有可能独立解决？

　　陆：留守儿童问题是社会转型和发展中的衍生问题，从根本上解决需要很多方面配套发展，但是只要留守儿童群体减少或者发生问题的机率下降，不构成社会潜在的不稳定因素，留守儿童的问题就不成为问题了。从这个意义上说，独立解决是可能的，可以有很多方法缓解这个问题。

　　从政策层面来说，要加大对农村教育的投入，提高教育质量。另外涉及对农民工的社会保障体制改革，在江苏、浙江的一些富裕地区，已经有了一些政策。在湖州，企业给那些已经成为技术工人的农民工提供住房，鼓励他们接子女来城里读书，不收高价学费。在义乌等地，规定企业必须给农民工一定社会保障投入。

　　单纯靠政府拿出很多钱来解决这个问题不太现实，在很多地方，靠农民工创造了大量财富，这些地区应该拿出部分资金用来解决农民工的家庭养老等社会福利及保障问题，这样就可以解决部分留守儿童问题。不能要求全国都这样做，但可以呼吁富的地方和企业有所行动，发展应该惠及农民工。

　　《南》：其它国家或地区在社会转型阶段，是否也曾面临类似问题？

　　陆：中国的情况和他们不一样。中国人口基数非常大，留守儿童群体的数量也很大，西方没有一个特殊群体有如此巨大的人数，我们不可能像西方一些国家一样有固定的服务模式和大量资金来支撑。

　　另外，中国和西方社会很大的不同是，从儿童福利视角看，中国传统的福利体制是不健全的，社会性特征不突出，在农村，个人生存发展权益不能得到完全保障的儿童，是靠家庭和家族力量解决的，这是中国的文化传统，也是中国社会结构特征之一。但这和现代社会福利制度的理念是相悖的，根据现代理论，社会个体的福利责任主要是国家和社会的，也就是说要用社会和国家的力量解决个人可能遇到的困难。

　　我们国家享受福利的人只是单位职工，儿童的问题是由家庭承担的，现在国家还没有能力把这些全部负担起来。所以解决留守儿童问题，中国很难完全借鉴西方模式。

　　《南》：根据我国国情，解决或缓解留守儿童问题可以采取哪些措施？

　　陆：关键是整合社会力量，推动机制建设。我国有些地方已经做了一些有益尝试，比如江西妇联系统、江苏如皋等，他们的做法给了我们很大启示。一是在学校里以教师为主，一个老师负责几个孩子，临时监护，也有聘请临时、补充监护人的，这是当地组织的一种行为，而不是某个学校的个体行为。二是由共青团、妇联等组成专门机构，抽出部分人专门做留守儿童工作，定期和留守儿童联系。三是政府整合社会力量专门办留守儿童之家。这种机构对留守儿童主要是照料性的，形式不是最好的，但也能解决部分问题。

　　有的地方还采取一些辅助形式，通过和父母通信等活动加强孩子和父母的联系，减少孩子的孤独感。还有一些地方发动教育部门，利用节假日召开留守儿童家长会。同时，农民工流入地的政府也积极调用资源，为留守儿童创造和父母一起生活的条件。

　　我认为，解决留守儿童问题，地方还是有一些方法的，也希望政府和有关部门尽可能多提供可选择的模式。就国家来说，解决留守儿童问题很难用一刀切的政策，要想全面解决这个问题，还需要体制的完善，比如建立留守儿童教育和监护体系。

　　《南》：您刚才介绍的几种模式都需要一定的资金投入。

　　陆：资金确实是个问题，完全由政府出资是不现实的。我的建议是，经济发展水平高的地方，政府多出一点，一般地方，可以发动一些民间组织和社会团体的力量，条件较好的农民工也应该出一点。

　　制度与意识

　　《南》：根据《义务教育法》，我国义务教育实行户籍所在地就近入学的原则，适龄儿童少年只有在其户籍所在地才能享受国家所规定的义务教育。外出务工者如果带孩子进城就读，必须缴纳较高的借读费和学杂费。无力负担的农民工只好把孩子送回农村。有关规定是否客观上促进了更多留守儿童的产生？义务教育法有没有修改的必要？

　　陆：这个规定其实已经在打破。一些城市已经批准成立打工子弟学校，我们也在定期培训他们学校的老师。北京的借读费已经取消了，上海等城市也有类似的做法，绝大多数城市都采取了尽力减收、少收、免收借读费，取得社会资金等多方面的支持。

　　《义务教育法》以后可能会修改，但它的修改与否不是解决留守儿童问题的根本。

　　《南》：打工子弟学校是不是政府推行的方向？

　　陆：不是。一开始这些学校都是不合法的，而且大部分教学质量等相关条件没有达到要求。但是因为一时半会留守儿童的问题还很难解决，政府开始有选择地批准一些条件较好的打工子弟学校。现在单单海淀区就有近20所打工子弟学校，但被批准的只有很少几所。

　　这只是暂时解决的办法，更重要的，从城市就读政策来讲，是取消借读费，尽最大可能为有条件到城市和父母一起生活的孩子提供方便；从农村教育体制来说，要有好的机制帮助留守儿童建康成长。不管采取什么办法，核心的目的就是让这些孩子接受正规教育。

　　《南》：是不是应该在法律中明确外来工子女教育的管理主体，并规定对农民工子女随父母异地上学的相关保障机制和法律责任？

　　陆：理论上讲，教育部门应该不仅管理本地有户口的孩子，还要把没户口的孩子也管理起来，但是实施起来比较复杂，比如大量的流动人口怎么统计？政府投入的市政设施也好，教育资源投入也好，都是根据当地户籍数投入的。有朝一日户籍制度改革到位了，自然可以把农民工及其子女纳入当地政府管理主体。现在在法律上进行硬性规定不太现实，对当地政府部门也不公平。

　　《南》：1998年，公安部、教育部联合出台政策，要求外出打工人员的子女教育要以流出地为主，一定程度上造成了今日留守儿童的问题。这项政策是不是应该取消？

　　陆：我的理解，当时出台这项政策主要是针对流动儿童，防止他们失学。其实目前我们并没有强调以流出地为主。作为一个衍生问题，其解决不能只看一个视角。现在我们能做的，就是通过多种手段减少留守儿童的群体，并尽可能为他们提供好的环境。

　　有一点我很想呼吁一下，现在很多农民工经济上还可以，城里的学校也不再收取借读费了，农民工的子女上得起城里的学校，但这些孩子不愿去，因为他们觉得在那里会受到歧视。

　　60年代初，西方社会

　　解决留守儿童的问题，除了国家政策、户籍制度等方面的改变，还涉及人们的意识，这一点一定要重视。社会越往前发展，越不是所有问题都是靠政策和钱就能解决的。

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