从规范职务消费到预算改革

　　特约撰稿／潘多拉

　　国资委新近提供的一份背景材料显示，多数中央企业负责人职务消费没有做到公开透明，一些企业存在着负责人职务 消费项目杂乱、支出随意、管理失控的问题；由于企业治理结构不完善，内部缺少有效制衡，加上中央企业情况各异，国资委 准确掌握情况、合理制定措施、实施有效监管的难度很大。这意味着，国资委6月7日发布的《关于规范中央企业负

责人职务 消费的指导意见》，具体落实起来将面临很大的难度。

　　央企负责人的职务消费是指其为履行工作职责所发生的消费性支出及享有的待遇，主要包括公务用车配备及使用、通 讯、业务招待(含礼品)、差旅、国(境)外考察培训等消费项目。长期以来，社会上对央企(以及一些地方国企，以下同) 负责人职务消费存在的种种问题反映比较突出。值得注意的是，同样都是企业，在民企、外企和一些治理结构良好的上市公司 那里，负责人的职务消费似乎并未成其为一个问题，为什么唯独央企负责人的职务消费尤为引人注目呢？

　　央企负责人和民企、外企负责人的一个最大区别，在于他们的身份首先不是企业家、职业经理人，而是由党组织部门 和政府人事部门考核任命的官员。在职务消费问题上(工资薪酬问题暂不议)，一方面，央企负责人可以比照政府官员的标准 ，按照有关规定享受相应级别的干部待遇，另一方面，他们作为企业经营者，又可以比照市场上民企、外企负责人的标准，享 受相应水平的企业家待遇。由于后者的标准一般比前者高，按照“就高不就低”的默契，央企负责人往往既有作为政府官员的 荣耀，又有作为企业家的实惠，其职务消费自然非同一般了。

　　尽管如此，规范央企负责人职务消费，说到底主要是一个改善企业治理结构、强化内部有效制衡的问题。央企负责人 职务消费再多再滥，最终也是“羊毛出在羊身上”，用不着国家财政直接为之掏钱买单。今后，如果央企认真致力于完善治理 结构，逐步减少从党政官员中任命企业负责人的数量，增加从职业经理人市场上聘用企业负责人的数量，越来越多央企负责人 没有了官员身份，他们作为企业家，其职务消费水平就可以比照民企、外企负责人的标准，而不必担心有什么非议了。

　　基于上述分析，可知规范央企负责人职务消费与央企综合改革密不可分，短期内恐难获取单边突进之奇效。但问题并 不仅限于此，由央企负责人现在具有的官员身份，人们自然会关心另一个范围更大、情况更复杂的问题：如何规范相关部门政 府官员的职务消费？

　　对于官员职务消费存在的种种问题，社会上的意见更加普遍，各类讽刺调侃性的民谣、段子层出不穷，这些议论难免 带有情绪化的成分，但多少反映了一定的实情。前不久笔者参加一个活动，认识了某地一个区财政局的副局长(副处级)，他 清正廉洁，对当前官员职务消费失范的现状深感忧虑。他承认，如果他像某些官员那样“不自重”，可以平均每天报销一两千 元招待费，而保证不会出任何问题；因为他每月报销的各种费用偏低，有同事多次提醒他应当提高职务消费水平，否则很多事 情不好办。另以官员职务消费中的公车消费为例，据广东省委党校经济学教授黄铁苗介绍，全国现在约有400万辆公车，每 年耗资3000亿-4000亿元，但真正用于公务的仅占1／3……

　　从财政制度的角度看，官员职务消费失范，根本原因在于政府及政府官员花钱缺乏严格的预算管理。我们当然也有财 政预算，但我们的预算只是一种“软约束”，不但在计划项目上表现为大而化之的粗线条，不进行详细无遗的分类安排，不利 于公众和有关机构的监督，而且各种超出预算标准、违反预算管理的行为尽管是公开的秘密，却很少受到严厉追究，以至一些 单位对超预算乱花钱形成依赖，年年审计年年犯而不以为罪。

　　所以，欲规范官员的职务消费，关键在于建立严格的现代财政预算制度，使预算真正成为年度立法。各级政府预算一 旦经过立法机构或代议机构批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行，政府 及其官员花钱必须严格依据预算，没有预算一分钱也不能乱花，作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计 结果。然而，正如一位日本财政学家所言，“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架”，真正建立起现代预算制度谈何 容易？因为预算与代议制度密切相关，需要有相对独立的国家审计机构严格审计执法，需要立法、行政、司法权力的制衡，可 以说，预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，是社会政治体制改革的突破口，现代预算制度建立起来之时，整个国家的面貌 将为之一新。

　　从规范央企负责人职务消费，到规范政府官员的职务消费，中国刚刚开始的预算制度改革还有很长的路要走。(作者 系《北京青年报》评论员，杂文家)

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