国务院法制办副主任谈突发事件应对法草案实录

　　2006年7月3日下午3点，国务院新闻办公室举行新闻发布会，邀请国务院法制办公室副主任汪永清介绍《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》的有关情况，并答记者问。以下为实录：

　　[华清]:

　　今天请国务院法制办公室副主任汪永清先生就《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》和大家进行交流，并回答各位的问题。特别说明一下，今天的吹风会媒体可以报道，现在请汪永清做一个简要的介绍。

　　[汪永清]:

　　女士们、先生们、各位记者朋友下午好！

　　很高兴有机会在这里同大家见面，就正在审议的《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》的有关问题进行交流。借此机会，我代表国务院法制办对新闻界朋友们关心、报道这部法律草案表示感谢，并欢迎大家在这部法律颁布以后继续给予关注。

　　作为草案的一名起草者，我想借这个机会向大家介绍一下这个草案的背景和主要的内容。

　　[汪永清]:

　　大家知道，中国是一个自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件较多的国家。各种突发事件频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。中国政府高度重视突发事件的应对工作，采取了一系列有力的措施，取得了明显的成效。

　　进一步完善有关法律制度，提高全社会的危机意识，明确政府、企业、组织和个人的责任，从根本上预防和减少突发事件的发生，提高政府依法处置突发事件的能力，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是当前中国法制建设面临的一项紧迫任务。

　　[汪永清]:

　　为了解决应对突发事件工作中存在的应对责任主体不够明确，应急响应机制不够统一、灵敏、协调，信息发布不够及时、准确、透明，突发事件预防与处置制度、机制不够完善、措施不够得力等突出问题，草案对应急管理体制、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等内容作了全面、系统的规定。其中，突发事件信息发布和透明度问题是草案着力解决的一个重要问题，也是社会各界、包括新闻界朋友们高度关注的问题。对这个问题，媒体已经作了大量的报道。可能是因为我们解释不够，与朋友们沟通不够，我对朋友们最近几天来发布的一些稿子，做了认真的研读，可能由于我们工作做得不够，有一些报道对草案的规定解读得不够准确，甚至还有一些误解。所以，今天有这个机会，再给各位朋友们，把草案条文的本意再作一个沟通，以更好地宣传、报道这个草案。

　　[汪永清]:

　　草案第45条规定：履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。草案第57条规定：新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和时态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。起草工作中，我们规定这两个条款，主要有三点考虑：

　　[汪永清]:

　　一，政府统一、及时、准确发布突发事件信息，增加透明度，是社会公众全面、准确了解突发事件信息，增强危机意识，协助和监督政府做好突发事件预防和应对工作的重要环节。我们经反复研究认为，政府掌握的突发事件信息往往最多、最全面。因此，增强突发事件信息的透明度，主要责任在政府，关键是要强化政府在这方面的义务，促使政府及时准确发布信息，为新闻媒体报道突发事件信息做好服务、提供方便。

　　[汪永清]:

　　针对实践当中有的政府不按规定报送、通报、公布有关突发事件信息，甚至谎报、瞒报有关突发事件信息的问题，草案规定，政府应当及时公布作出的应对突发事件的决定和命令；宣布进入预警期后要向社会发布与公众有关的信息；应急处置阶段要统一、准确、及时发布有关应急处置工作情况和事态发展的信息。我想在这里特别强调的是，政府违反了这些规定，刚才我念的规定，当然，不仅限于这些规定，要对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过、降级或者撤职的行政处分。我想请各位新闻界的朋友们注意，我们在法律当中，很少规定这么具体的法律责任的，这里直接规定要撤职。全国人大常委会刚刚通过的刑法修正案(六)还对有这样一些行为的政府工作人员规定了最高可处七年以下三年以上有期徒刑。这些规定的目的是为了督促政府及时向社会包括新闻媒体提供统一、准时、准确的突发事件的信息，增加政府工作的透明度，使政府成为一个真正的责任政府、透明的政府。

　　[汪永清]:

　　二，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件危害大、影响面广，如果我们传递的信息不够真实、不准确或者发布了虚假的信息，就可能引起社会不必要的恐慌，甚至造成严重的社会危害。因此，草案在确保政府及时、准确发布突发事件信息，并为新闻媒体做好服务工作的前提下，规定了对突发事件信息的相关报道进行管理。前提是政府要真实、准确、及时地发布信息。要在为新闻媒体报道突发事件提供方便和服务的前提下，对有关的报道进行管理，我们考虑这是应对突发事件的一个客观要求。本意是为了防止因个别新闻媒体编发没有根据的信息或者传言或者报道虚假情况，误导社会公众，引起不必要的社会恐慌。

　　[汪永清]:

　　我想，新闻媒体及时、准确报道突发事件信息，既是新闻媒体应承担的社会责任，也是基本的新闻职业道德。至于草案规定对个别不负责任的媒体违反规定擅自发布不实信息、报道虚假情况给予5万元以上10万元以下的罚款，请朋友们注意，这个规定是有前提的，前提是只有在情节严重或者造成严重后果的情况下才能适用。不是像有些媒体说的，媒体今后报道突发事件就要受处罚，也不像一些媒体说的违反规定报道就处罚。不是这样的，是必须情节严重，或者有严重后果才有处罚。因此，这个规定不仅不会影响新闻媒体正常报道有关突发事件的信息，而且有利于提高有关信息报道的准确性和权威性，使新闻媒体都能够成为负责任的媒体。

　　[汪永清]:

　　三，我国现行一些法律、法规和国务院的有关规定对某一些种类的突发事件的信息发布、报道已经作了规定。比如，《防震减灾法》第16条规定，地震的短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。任何单位包括新闻媒体，或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预报或者临震预报的意见，不得擅自向社会扩散。《重大动物疫情应急条例》第20条规定，重大动物疫情由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序，及时准确发布；其他任何单位和个人不得公布重大动物疫情。《破坏性地震应急条例》第32条规定，新闻单位应当根据抗震减灾指挥部提供的情况，按照规定及时向公众发布震情、灾情等有关信息，并做好宣传、报道工作。我们说违反规定，是指违反颁布的规定，因此，新闻媒体不得违反诸如我上面所说的一些规定，擅自去发布突发事件的信息。

　　[汪永清]:

　　在这里，我想补充一点。据我们了解，对突发事件信息报道的管理问题，国外一些法律也有类似的规定，比如澳大利亚有关应对突发事件的法律就明确规定，政府有履行应对突发事件职责所必需的一切权力，包括对新闻媒体报道进行管理的权力。英国刚刚公布的《国内紧急情况法》，也授权政府制定紧急法规，规定其认为出于预防、控制或者缓解突发事件所必需的任何条款。为了处置特别重大的突发事件，法国、俄罗斯、土耳其等国家有关的法律授权政府可以在紧急情况下对媒体的报道采取限制等措施。

　　上面是我对这个问题所作的一些简要的背景介绍。接下来我愿意回答各位记者提出的问题。

　　[华清]:

　　谢谢汪主任做的简要介绍。下面是答问题的阶段，大家有什么问题可以提问。

　　[香港《大公报》记者]:

　　我国为什么现在要制定一部《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》？

　　[汪永清]:

　　在这个时候制定这样一部法律，主要是有三点考虑：第一，我想各位记者朋友都了解，这些年我们国家自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件发生得比较多，给人民群众的生命财产造成了巨大的损失，实际上人民群众在这个问题上对我们政府也是有意见的。在这样的一个背景下，如何依法及时地应对各类突发事件，是对政府在新形势下执政能力的严峻考验。

　　同时，朋友们都了解到，我们国家正在推进依法治国。依法治国最关键的是要求各级政府依法行政、依法办事。依法行政、依法办事不仅是在平时，在发生突发事件等特殊情况下，更要依法办事。

　　[汪永清]:

　　实事求是地说，各级政府以对人民高度负责的精神，尽职尽责，妥善处置大量的突发事件，维护了人民的生命财产安全，确保了经济和社会的正常运行，人民群众对此有很高的评价。各级政府在应对突发事件的过程当中，积累了很多的成功经验，同时也有很多的教训，也还存在着不少问题。主要是应对突发事件的责任不明确，一个煤矿事故在某一个县发生，对这种事故的预防、应对、处置、善后处理，究竟属于谁的责任？法律上不是很明确。再比如，在应对突发事件的过程当中，政府或者政府部门，不及时准确地向社会公布有关突发事件的信息，应当承担什么样的责任，不是很明确。概括起来就是，在应对突发事件的过程中，政府应对突发事件的效率和效果还要进一步提高。如何进一步增强政府的危机意识、增强政府应对突发事件的透明度，提高应对突发事件的能力，真正做到处变不惊、处置有序，需要完善有关的制度。

　　[汪永清]:

　　第三，社会公众的危机意识、自我保护、自救与互救的能力不强。我国一旦发生了一些突发事件，朋友们可能发现一个现象：一个很小的突发事件会造成很大的人员伤亡。其中一个重要的原因，就是有关的人员自我保护、自救、互救的意识不强、知识不够。我们在这方面有血的教训，这些问题都需要通过完善制度来解决。

　　[香港《南华早报》记者]:

　　第一，汪主任，刚才提到只有在情节严重或者是造成严重后果的情况下才能适用，请问一下，怎么去界定情节严重和造成严重后果？是谁来界定？譬如说，媒体的报道属实，但是可能没有在政府的同意下公布了一些信息，可能是鼓励政府采取更迅速的行动去处理事件。这样的情况下，是不是也在5万元到10万元的处罚的范围内？

　　第二，在这个法律下，一些媒体去跟进报道政府处理一些突发事件的进展，当中做得不足的话，他们是否也违反了规定？

　　第三，，汪主任提到政府公布突发事件的信息有一个很大的责任，但是，媒体一直起到监督的作用，如果现在没有媒体或者媒体不能独立报道，谁来监督政府究竟做得好不好？

　　[汪永清]:

　　我先纠正一个提法，我们这部法律没有哪一个条款，也没有哪个负责人讲过，突发事件发生过程中不让媒体参加。我明白地告诉你，从突发事件的发生到突发事件最后的妥善处置，甚至是善后处理，都是要借助或者是依托于新闻媒体。不存在不让媒体报道这些事的规定，没有这个意思。

　　[汪永清]:

　　第一，关于情节严重，至少包括三种情况：第一种情况是使用恶劣的手段，或者多次违法。第二，以诱骗或者唆使他人的办法，或者是骗取他人的办法来实施某项行为。第三，造成严重的后果。比如说新闻媒体提供虚假报道，造成严重后果，社会反响非常强烈。

　　[汪永清]:

　　说到“情节严重”，我再补充一句，对一种行为进行处罚是有严格的法律规定的。1996年全国人大颁布的《行政处罚法》第27条第2款明确规定：“违法行为没有造成危害后果的不予处罚”。关于政府不及时发布信息，或者发布的信息不足以反映突发事件的情况，新闻媒体怎么办？这个问题现在都有规定：第一，这次立法的基本目的就是促使政府要及时发布有关的信息，这个责任先放在政府。如果真是没有及时给予信息或者给得不全，按照国务院有关规定，朋友们如果感兴趣可以上中国政府网查，要求“负责处置突发事件的人民政府在保证记者人身安全的前提下，必须安排记者到事件现场或者临近事件现场去采访。”这是有明确规定的，如果政府不履行这样的任务，就要受到追究。当然，经同意，进入现场采访的记者也要遵守有关的规则，也要服从现场的指挥。一，要保证记者的人身安全；二，不要干扰和影响突发事件的处置工作。我们讲的管理，其中也包含了这个意思在里面。

　　[汪永清]:

　　至于说第三个问题，我们有些政府有在这么多责任和规定的情况下就是不公布消息怎么办？这个问题我们在制度上做了严密的设计。第一，还是媒体在这样的情况下，可以揭发它。这个揭发不仅记者不会受到处罚，根据现在国务院的规定还给记者奖励。在座的很多记者都知道，如果揭发出一个弊案出来，不仅不处罚，而且会得到奖励。这个已经制度化了，有了明确的规定。

　　总之，我想概括性地说一句，这样的规定不是限制、影响记者及时报道有关突发事件的信息，而是希望记者更好地报道有关的信息，报道准确、权威的信息。

　　[路透社记者]:

　　我想问一下，如果一个媒体在没有获得批准，没有获得上面同意的前提下做了一个报道，是百分之百的真实的，还会违背相关的规定吗？如果这样的话，为什么需要这样的规定？因为你刚才讲这是针对虚假的信息，为什么正确的信息会受到处罚和限制？另外，这个法规也是针对群体性事件吗？比如骚乱等等。将来政府有关部门也有责任及时准确地报道相关的真实信息吗？

　　[汪永清]:

　　首先我准确地告诉这位记者，新闻媒体报道的东西是真实的，没有人再以这个理由去处罚你，问题在于真实与否。不是每个人的报道都是真实的。作为法律，就是要防止不真实的东西发生。如果最后的结果证明你这个就是真实的，就没有造成后果，怎么罚呢？不会的。这是我想讲的第一点。

　　[汪永清]:

　　我手上有个别媒体报道突发事件不怎么真实的例子，这都是后来发现的。这些记者朋友在开始报道的时候，他绝对认为他报道的是真实的。实际上由于缺少必要的程序，他没有找到有关的部门核实，报出去了，结果造成不真实的情况。至于刚刚谈到的第二个问题，我想我开始时已经讲到，这部法律包括四类突发事件：第一类是自然灾害，第二是事故灾难，第三是公共卫生事件，第四类是社会安全事件。在这样的突发事件中，都要求政府必须真实、准确、及时地向社会发布信息。不发布信息，适用于我刚才讲的处分。

　　[香港《明报》记者]:

　　负责执行这条法律的是履行统一领导责任的人民政府，就是所在地的政府，它确定这个记者的报道是否不实或者是造成严重后果，或者是情节严重，由所在地的政府来执行。如果这个政府一方面瞒报或者发布不实的信息，然后它又执行处罚记者的责任，您觉得这个法律对记者是公平的吗？

　　[汪永清]:

　　这个问题提得好。我认为这个问题应该这样看，因为记者朋友没有这个稿子，稿子原文讲的履行统一职责的人民政府，首先自己应该履行义务。什么义务呢，就是全面、真实、准确、及时地发布信息。在这个前提下，就是说我已经给了你信息，而且是真实、全面、准确的信息，我要对你管理，我要对人民负责，不要瞎报道，这是基本的前提。条文的原文是这样写的，这位朋友的汉语不错，知道汉语的逻辑结构。我念一遍，“应当按照有关规定统一、准时、及时地发布有关突发事件情况和事态发展的信息，并对它进行管理”，用的是“并”。也就是说，它的资格来源于什么？来源于它先发布消息，而且这个消息是准确、真实、及时的，这是它取得资格的一个法律条件。

　　[汪永清]:

　　第二，如果政府就是不发布信息，或者它发布的信息不及时、不准确，我就鼓励你揭发它。如果你揭发它，它要处罚你，这里我讲一点法律知识，我国的行政处罚大概和香港地区以及新加坡的体制不一样，我国政府的行政处罚不是最终的决定，也就是说，它罚了你的款不是马上交的，你有意见可以到法院告它去。如果它很不讲理，自己不去发布消息，还处罚你，你就到法院告它，我国1989年就出台了《行政诉讼法》。

　　[法新社记者]:

　　我有两个问题：第一，为什么中国政府觉得一定要有这种法律？如果我没有理解错误的话，在外国采访有什么错误，一个媒体可以登一个认错的信息，如果没有很明确的认错，采访对象可以打官司，经过民间法律追究责任？第二，真假有时候是很难确定的。在采访过程中，记者只可以依靠他的采访对象，比如说采访对象A说这样，B却说成那样。有时候政府也是采访对象，他们说话不一定准确。在采访过程中，记者往往面对这样的问题。我们为什么要受到处罚？特别是我们不是故意的，为什么要受到这样的惩罚？如果权力在政府手上，记者往往被批评为是错误的？

　　[汪永清]:

　　先回答第一个问题。为什么草案对新闻媒体有这么一句话的规定，有几个考虑：

　　第一，突发事件发生后，我请朋友们注意，什么是“突发事件”，本法规定是严重的事件，不是说一个汽车撞了两个人，这不属于突发事件。突发事件发生后，全社会，包括媒体，第一要务是要控制事态的发展，减少事态对人民生命、财产的损害，这是世界各国的通例。在这个前提下，新闻媒体对这种事件的报道错了，不是常态下对一个特定的人，或者是特定的组织，名誉权或者财产权的损害，损害的是不特定的、多数人的利益。

　　[汪永清]:

　　第二，这些年，我们在应对突发事件过程中，一方面绝大部分的媒体和记者朋友为突发事件的报道付出了辛勤的劳动，做了很大的贡献，这是全社会都有目共睹的。但是，在这个地方我告诉各位朋友，确实有极个别的记者朋友很不负责任地报道虚假的、甚至捏造的事实。你可以到网上去查，已经处理过的有很多事情。我们国家一切都在发展过程当中，包括新闻媒体也在发展过程当中，有一些记者，为了抢消息，确实做了一些我们认为、常人也认为不应该做的事情。

　　[汪永清]:

　　第三，我国的法律制度大体分两套体系：一套是司法机关执行法律体制，一套是行政执法体制。一般把对轻微的违法行为的处罚交给政府，而不像国外，我了解好象法国也不这样，不像美国、英国这样，包括新加坡，把所有的行为都交由法院裁判。在我国，情节轻微的由行政机关来执行。在知识产权执法领域当中，外国也开始加大行政执法的力度，我们在这里规定的是行政处罚，由行政机关来处罚的，这是我们国家立法的一个现状和特点。所以，对有这样一种违法行为的，我们在法律当中一定要有所交代，如果没有交代，这个法律就不完善、就不完备。

　　[汪永清]:

　　第二个问题，关于真假的问题，我赞成您的观点，真假是相对的。而且我们这条规定，不是简单地处理假新闻，而必须是造成严重后果的。我还是反复强调这一点。我编了一个假新闻，一不小心或者疏忽大意，没有伤害到谁、没有影响到谁？根据法律规定不能进行处罚，这是我想强调的第一点。

　　第二，请记者朋友一定要注意，我前面讲的限制词“违反规定擅自”发布什么信息或者是发布虚假信息。前面为什么要加这么多的限制词，懂中文的朋友都了解，“擅自”本身就是你没有权限的事你自己自作主张，这就是“擅自”。我们还不放心，在前面加上一个限制词“违反规定擅自”，没有“违反规定”的“擅自”还不处罚。所以，因这种管理可能产生的误解已经压到最低。可以看看我们所有的法律，有“擅自”里面没有限制的，只要“擅自”就处罚。为了防止执行中的任意性，我们有一个“违反规定”。什么是“违反规定”，就是法律法规和国务院的规定，什么让你做，什么不让你做，都清楚。

　　[《中国日报》记者]:

　　汪主任，在《突发事件应对法》当中赋予了政府必要的处置权利，如何防止某些行政机关滥用权利，侵犯公民、法人和其他组织的权利？换句话说，如何保证公民的合法权益不受到侵害？谢谢！

　　[汪永清]:

　　这是一个非常好的问题，也是从2003年开始起草这部法律始终一以贯之、高度关注、小心翼翼的一个问题。保护公民权利是任何一项立法都必须坚持的一个基本原则，《突发事件应对法》也不例外。我们有一个基本的认识，情况越紧急、情况越复杂，越要注意对公民权利的保护。这部法律，如果朋友们认真去解读，它的第一使命是规范和约束政府的行为。可以说，这个条文从头到尾都是按照这样的主题来展开的。我很坦率地告诉各位朋友，这个思想如此明确、如此一以贯之，能够最终写入到法律当中，这是中国民主和法制建设的一个重大进步。

　　[汪永清]:

　　我举草案当中的四件事：

　　第一，突发事件发生后，人民政府应当依照现行有关法律、法规、规章规定的手段来加以处理。这些手段不足以解决问题，才能依照这个法来采取措施，而不是一上来就先用这个法律规定的措施来解决问题。

　　第二，法律明确规定政府在采取有关措施的过程当中，要遵循比例原则。这个比例原则简单来讲，就是政府采取措施的过程中，如果有多种手段可选择，要选择一种对老百姓的利益损害最小，最有利于保护老百姓权益的措施，它如果不这样做，它就违法。

　　[汪永清]:

　　第三，“在突发事件当中，依法征用或者征收老百姓的财产，事后应当给予补偿。”

　　第四，突发事件应对结束以后，要根据情况，制定优惠的政策扶持突发事件发生地发展经济、恢复生产，要根据遭受损失的情况制定有关救助、补偿、抚育、安置、心理干预等善后措施，尽快地恢复人们正常的生产和生活。

　　[汪永清]:

　　因时间关系，会就开到这里。

　　我想再说两句话，第一，朋友们在会后对这部法律还有什么要了解的，我欢迎大家随时和我们联系。第二，我再次重申今天下午讲的核心的意思，突发事件应对过程中，不仅不能没有我们的新闻媒体，而且还要充分地发挥新闻媒体所特有的作用，来帮助监督我们的政府履行职责。这一点，我们作为这部法律的起草者，这个认识，这样一种自觉性，是一以贯之的。所以，我想，这部法律颁布以后，只会更好地为你们报道突发事件信息提供方便、提供条件，而不是相反。新闻媒体、记者朋友同其他群体一样，里面也有一些人不守规矩，就像开车，有的出事故，有的不出。就像生产经营者，有的就很好，有的就生产假冒伪劣产品，我们所针对的是要给出一个指向，对那些不负责任、情节严重的，在这部法律颁布以后是要承担责任的。但是如果你认真地对待自己的职业，你们可以大胆地行使记者的权利，对政府进行监督，对我们的突发事件的应对提出建议。作为政府的一名工作人员，我们也诚恳地希望各位朋友一如既往地对我们的工作，尤其是对突发事件的报道工作给予关心、支持，加大你们的力度。谢谢大家！

　　[华清]:

　　新闻发布会到此结束，谢谢大家！