人大监督法风雨20年：见证监督理念和法律变迁

　　人大监督法终于有望出台。该监督法制定20年来的风雨历程，是中国监督理念和法律变迁的一个重要见证

　　★ 本刊记者 杨中旭

　　按照程序，《中华人民共和国全国人大常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会

常务委员会监督法(草案)》，有望在8月下旬的十届全国人大常委会第二十三次会议上获得通过。这样，从1986年酝酿开始，历经五届人大、20年坎坷、罕见的“四读”，社会各界千呼万唤的监督法终于出台在即。

　　回首来路，记录下监督法20年来的风雨历程，成为很多当事者最大的心愿。

　　理想化与现实

　　中央领导中最早提出搞监督法的是彭真，起到实质性推动作用的是江泽民。

　　据6年前曾任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清回忆，1986年，六届全国人大常委会委员长彭真提出，要对监督法展开研究，研究室接手了这项工作。同年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作几个问题的文件，关于监督问题的文件也在其中。后来，这被视作监督法起草工作的开始。

　　当时的背景是，“八二宪法”制定时，已经写进第二稿的宪法监督委员会章节在第三稿中被删除，引致其后数年一些全国

　　4年之后，以委员长万里为首的七届全国人大常委会向甫任总书记的江泽民提出了对监督法立法的建议。曾在全国人大工作20年之久的中国政法大学教授蔡定剑回忆，江泽民“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。

　　“监督法起草工作一下子就加快了”，程湘清说。

　　1990年5月，也就是江泽民做出指示之后两个月，起草小组成立，时任研究室副主任的程湘清成为起草组负责日常事务的秘书组组长。研究室延请包括著名宪法学家张庆福、刑法学家高铭喧在内的多名法学学者，在长达半年的时间内集中在西城区皇城根一座宾馆脱产进行起草工作。至10月27日，形成了6章89条的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(修改稿)》。

　　时隔16年，本刊记者看到了这份已经发黄的修改稿。总则第二条这样写道：全国人大及其常委会监督宪法的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。第二章中，明确了宪法监督委员会的权责、宪法监督的内容和程序。第四章中，有着撤职和弹劾的条款，撤职条款中，国家主席、副主席、国务院组成人员、中央军委主席、各部部长等高官均在可撤职的范围之内；弹劾条款中，中央军委主席不在其列，但副主席可以弹劾。

　　在全国人大常委会关于这份修改稿的说明中，这样描述设立宪法监督委员会的重要性：目前全国人大及其常委会会期短、议程多，难以顾及，各专门委员会也难以承担宪法监督的任务，宪法监督事实上流于形式。这份说明还说，所有人都受监督，修改稿对主动审查规范性文件、接受违宪控告(违宪文件和违宪行为)，进行争议裁决等方面的程序，做了具体规定。

　　“那是最为全面的一个稿子”，年届七十的程湘清说，“虽然在今天看来，当时的有些想法有些理想化”。

　　他所认为的“理想化”，包括“弹劾”和“蔑视人大罪”。弹劾条款，在宪法中并没有规定，而源自邓小平。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中说：“凡是搞特权、特殊化、经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”上世纪80年代，包括两位部长(石油部长和林业部长)在内的高层官员被撤职，也成为起草相关条款的根据。

　　起草过程中，有学者建议，考虑到一些部门和个人对人大缺少足够的尊重，应在刑法上予以惩戒。于是，蔑视人大罪条款出炉。“对人大蔑视，等同触犯刑律，这是很大胆前卫的举措”，程湘清说。

　　实际上，当初的“理想化”条款还包括了“政府工作报告通不过总理自动辞职”这一条款。但全国人大常委会法律委员会委员张春生(八届、九届人大常委会法工委副主任)告诉《中国新闻周刊》，通过近些年来的研究，对2001年沈阳市中级人民法院工作报告没有通过、2003年岳阳市长选举风波等具体案例进行分析后，发现工作报告通不过、行政一把手落选等问题的成因很复杂，对通不过报告便统统打上“自动辞职”的大板子未免流于草率。

　　据程湘清回忆，修改稿出炉之后，万里圈阅“同意进一步讨论”。国务院八部委、地方人大、很多全国人大常委会委员、工作人员也都对该稿给予了明确的肯定意见。时任全国人大法律委员会副主任的著名法学家、原中国政法大学校长江平告诉程湘清：“稿子写得好！”16年后的2006年8月4日，江平在家中接受本刊采访时还说：“如果想彻底地监督，就要通过人大，而不是人大常委会；监督对象也必须包括国家主席在内的所有高官。既然他们由全国人大选举产生，全国人大自然有权监督、撤职、罢免”。

　　但是，这一修改稿也必然引起一些质疑。当时的一位全国人大常委会法工委负责人就明确表示了反对意见，认为该稿不够成熟。他提出，中国业已存在罢免制度，弹劾条款不写也罢。

　　另外，弹劾条款也曾被人指责“照搬西方议会制度”。

　　这些不同意见，使得修改稿在全国人大党组讨论之后被搁置。

　　到了八届人大，中央批准的五年立法规划中包括了“制定监督法”，起草工作得以在1996年9月再次启动。翌年11月13日，在七易其稿之后，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》得以出炉，共10章116条。

　　在新稿中，蔑视人大罪、弹劾条款都不在其列，而宪法监督委员会的设置条款仍然得以保留。时至今日，程湘清仍然觉得，这一稿既考虑到了出台监督法的必要性，又照顾了中国的国情，是比较成熟的一稿。但是，试拟稿仍然没有被提起审议。

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