政策奖候选政策 霍山县政策介绍

　　扶贫政策颁布单位：安徽省霍山县人民政府

　　政策名称：建立农村社区发展基金(以下简称社区基金)

　　一、政策推动过程(包括受益面)

　　霍山县社区基金起源于霍山中荷扶贫项目，该项目是中荷两国政府实施的双边合作综合扶贫项目，社区基金是其中的一个子项目，即以村民组为单位(20户左右)，向农村贫困地区提供一笔资金(每个社区1万元左右)，由社区通过管理小组按照一定规范在社区内有偿周转使用，帮助各家各户发展经济，促进社区共同发展。这种依靠农户自我管理、自我监督，无偿资金有偿使用的扶贫方式是扶贫到户的有效模式，既瞄准了目标群体，又发挥了资金使用效率。1998年11月至2003年8月，霍山中荷扶贫项目累计建立社区基金小组43个(逐年建立)，无偿投入资金41.4万元，受益农户1253户，受益人口5137人，此期间累计贷款户2773户，累计贷款额178万元，产生利息6万元，还款率100%，户均年增收350—400元。

　　2003年项目结束后，霍山县人民政府于2004年依靠政府力量和资金，在霍山贫困山区应用社区基金模式，投入资金8万元，建立了7个社区基金小组，受到农户的热烈欢迎。2005年，县政府在全县进行了大力推广，组织动员县内扶贫部门力量，先后召开四次社区基金管理培训会和现场会，制定《霍山县社区基金实施方案》，利用库区扶贫资金和社会帮扶单位资金49.7万元，在贫困山、库区又新建了43个社区基金小组；利用党员脱贫资金19.2万元，在农村党员支部建立了11个社区。2006年，为进一步实施好社区基金项目，帮助农民稳定增加收入，构件农村和谐社区，县政府以霍政[2006]79号文件，专门出台了《霍山县人民政府关于加强农村社区发展基金管理的实施意见》，并整合各类扶贫资金200万元，在巩固完善的基础上，在贫困山、库区再建立50个社区。到2006年底，通过中荷项目和县政府投入的318.3万元扶贫资金，将使全县16个乡镇60个行政村154个农村贫困社区4380户16200人直接受益，其中人均年收入2000元以下的受益人口占97%(2005年霍山县农民人均纯收入2344元)。

　　目前，随着NGO组织在中国的发展，建立农村社区发展基金的地区越来越多，但是，单独依靠政府力量建立农村社区发展基金的，在中国可以说只有安徽省霍山县。NGO所发展的农村社区组织，受益面有限，照顾不了大多数贫困人口，而政府力量是巨大的，霍山中荷扶贫项目五年时间只建立了43个社区，而依靠政府推动，2005年一年内霍山县就建立了43个社区，并且比中荷项目期间更加规范完善。另一方面，所有的NGO机构都是暂时的，但是他们却寻求项目的持续性，如果没有政府介入，这种持续性很难维持，霍山县政府一直参与中荷扶贫项目，并把获得的经验继续推广，因而为中国的扶贫事业做出了巨大贡献。

　　二、政策设计方法(政策内容)

　　从创新农村社区管理机制，完善村民自治组织，提高农民组织化程度，帮助农民增加经济收入，增强自身脱贫能力，实现农民眼前利益和长远利益等方面考虑，霍山县设计了一整套科学合理的社区基金管理运作机制，在管理、运行、监督、做法上采取了一系列环节和措施，具体方法如下：

　　在管理机制上，社区内部形成一种利益共管机制，每个社区都由全体村民大会民主推选产生5人组成的社区基金管理小组，负责资金的审批、发放、回收和管理。社区外部，成立了由县政府副县长任组长，扶贫办、财政局等多家部门联合组成的领导组和监测评估组，为社区提供培训、指导、服务，开展日常监测和定期评估活动。通过内外结合的双层管理机制，保证社区基金可持续发展。在运行机制上，社区内部有村民集体会议讨论的各项管理制度，社区按照管理制度规范管理资金，长期安全有效运作。在监督机制上，建立一种长效的服务监督机制，社区外部各层面都有业务辅导员，开展日常监测和阶段性评估及定期评估活动。社区内部每个管理小组都有2名监督员，同时，农户之间互相监督。在具体做法上，采取自上而下和自下而上相结合的参与式方法，政府宣传引导、农户自愿参与、村民自主决策与自我管理、部门服务监测。通过宣传公示，符合条件的农户自愿申请加入项目小组，在农户所申请的地区开展基线调研，以村民小组或居住相对集中的20—30个农户组成社区基金小组，召开村民会议，产生管理小组，收取农户配套资金，讨论形成社区基金各项管理制度。前期准备成熟，外部支持2万元左右项目基本金，与农户配套资金共同纳入社区基金账户，按照社区管理制度，在社区内统一使用，统一管理。 在具体措施上，县政府出台了《关于加强农村社区发展基金管理的实施意见》，建立了严格的管理体系和激励约束机制，完善了综合服务体系，培养、培训了各层面辅导员，支持了专门操作经费。在成功界定上，确定了具体的量化指标。第一，还款率应达到100%；第二，按照社区管理制度，资金动态运转；第三，农户经济收入逐年增加。

　　霍山县设计的社区基金管理运作方法，是在长期扶贫实践过程中，针对发现的问题，不断积累经验、总结教训的基础上产生的，经历了一个不断调整和完善的过程，目前已形成一个比较成熟和规范的操作程序。

　　三、政策发挥作用(解决的问题、对贫困人口影响、与传统扶贫方式比较等)

　　社区基金所应用的参与式方法，重视各个层面的全程参与和配合，在参与配合过程中，充分尊重农民的个人意愿，其科学合理的管理运作模式，解决了农户贷款难和发展资金短缺问题，让农户直接受益；资金由农户自己管理，方便了农户，放权给农户，激发了村民发展意识，改变了传统的扶贫资金使用理念，资金用在刀刃上；无偿资金有偿周转使用，提高了资金使用效率，防止了浪费和流失，加快了脱贫致富步伐。

　　给贫困人口带来了以下良好影响：在较短时间内，能够保证资金到达最为需要支持的农户，用于发展经济、增加收入；在一定时期或相当长的时期内，农户的信誉意识、主人翁意识、管理社区事务的能力得到提高，农村社区和谐发展，各级干部的服务意识、责任意识得到增强。

　　相比传统的提供种苗、分散到户、救济慰问等计划分配、一次性给予的到户扶贫方式，社区基金更受广大农户欢迎，它避免了传统扶贫方法存在的问题：第一，农户自始至终被动地参与，一味地接受，缺乏积极性和能动性；第二，无偿给农户提供发展资金，操作和控制都比较困难，农户没有还款压力，资金使用的随意性较强，选择项目的慎重程度低，资金使用效率低，风险大，缺乏持续性；第三，资金一次性投入给农户，他们下一轮发展还是缺乏资金，不能从根本上解决贫困问题；第四，简单的计划分配方式，制度设计必然有漏洞，很难保证资金能否到达最底层或瞄准贫困群体。

　　四、政策的经济社会影响

　　社区基金项目在霍山实施以来，产生了良好的经济效益和社会效益。首先，社区基金由农户直接管理，大大方便了农户借款，同时，无偿资金有偿周转使用，提高了资金使用率，进一步促进和支持了当地经济的快速发展。如最早建立的落儿岭镇神树岭社区，带动社区38户家庭新栽毛竹、养猪发家致富，如今有15户盖起了楼房，改变了过去该社区全部土墙瓦顶的状况，为新农村建设打下了基础；2005年新建牯牛岗社区朱洪斌、老庄社区王成林，借用社区基金购买脱粒机，每户当年获取纯利润1500元，为周边邻队几十个农户解决了打稻难问题； 1999年建立的上庄社区，用社区基金产生的5000多元利息修通了组级公路，减轻了当地政府负担；杨树龙社区24户，1999年获得1万元外部支持资金，2006年6月，累计借款户达到145户，累计借款13.5万元，产生利息7310元，农户人均收入由1999年的不足1000元上升到2005年的2200元；定会庵社区在9000元社区基金的启动下，5个农户办起了竹加工作坊，当地毛竹由原来的每棵7.5元增加到15元，中央电视台专门到定会庵进行了采访，并在经济信息频道《科学发展万里行》栏目进行了专题报导，称“社区发展基金是大别山里的致富基金”。等等良好现象在不同社区均有体现。

　　社区基金所带来的社会影响更是无法估量的。

　　第一，农户通过参与基金的直接管理，自我管理能力提高。在项目要求下，全体成员必须讨论制定具体的管理制度，共同管理，自觉遵守。管理小组成员通过参加项目培训，在外部人员的指导下，他们的能力不断得到锻炼和提高。第二，培养了农户的团结互助精神和民主意识、诚信意识。通过项目实施，社区成员要定期开会，进行集体交流、讨论和决策，相互传递信息，农户交流机会和次数增加；社区基金的长期借、还款运作机制，提高了社区农户的诚信意识；第三，社区基金需要广大扶贫工作者提供热情周到的服务，提供各类技术指导，而社区基金项目点大多选择在交通不便的偏远山区、库区，广大扶贫工作者通过参与项目，培养了他们吃苦耐劳、深入基层、服务群众、实践“三个代表”的优良作风，他们的工作能力和服务水平也得到锻炼和提高。

　　霍山农村社区发展基金独特的参与式扶贫模式，经过多年的实践日见成效，被国际扶贫组织称为“霍山模式”。近年来，国内外众多扶贫机构、学者和新闻媒介来霍山实地考察，有的回到当地推广应用。霍山县先后几次参加全国不同组织举办的社区发展经验交流会。目前，霍山社区基金扶贫模式被全国应用推广，国务院扶贫办外资项目管理中心与六家NGO组织合作在西部6省开展的社区发展项目，国家财政部和国务院扶贫办今年在全国14个省14个贫困村开展“贫困村村级发展互助基金”(社区发展基金)试点，安徽省财政厅在全省三个县进行社区发展基金试点等都借鉴了霍山经验。国际“小母牛”项目来霍山考察后，不仅把霍山作为“小母牛”项目点，并借鉴霍山社区基金经验，对小母牛项目设计进行了完善，由原来的单纯发展畜牧业上升到社区综合发展项目。

　　霍山县农村社区发展基金在全国产生深远的影响。

　　安徽省扶贫开发办公室

　　霍山县扶贫开发办公室

　　2006年8月18日

　　相关专题：扶贫中国行