创新奖候选—通辽市“整村推进”项目简介

　　通辽市位于内蒙古自治区东部，科尔沁沙地腹部，总土地面积5.9万平方公里，其中沙漠化面积占总面积的54% 。全市辖5旗、1县、1市、1区和1个经济技术开发区，总人口310万，其中蒙古族人口140万，占全内蒙古自治区蒙 古族人口的三分之一、全国蒙古族人口的四分之一，是全国蒙古族人口最集中的地区。

　　受自然环境条件和社会历史因素制约，通辽市农村牧区存在着贫困人口多、贫困程度

深、贫困范围大等问题，农牧民 因病因灾致贫返贫现象突出，截至1999年末，全市有15.1万户、61.1万贫困人口，其中少数民族贫困人口占贫困 人口总数的67%以上。这些贫困人口分布在全市各地，呈小集中大分散的状态，且多数聚居在山沙两区和盐碱退化低洼易涝 地区。从这个角度看，做好扶贫工作，不仅是经济问题，也是民族问题、社会问题，具有深远的政治意义。

　　多年来，通辽市只有两个国家扶贫工作重点县，其覆盖的贫困人口不足全市贫困人口的三分之一，另外三分之二以上 的贫困人口得不到专项投资和优惠政策。1999年末，通辽市把扶贫工作与推进农牧业产业化、工业二次创业、城镇化建设 放到同等战略地位，决定打破以国贫县为扶贫重点、以贫困乡镇为扶持对象的格局，消除资金投入分散、效果不明显、扶贫项 目不具体等弊端，瞄准贫困群体，确定了以村为单位的扶贫思路，在国内首创了“整村推进”扶贫模式。其指导思想是，坚持 开发式扶贫的基本方针，以自然村为单元，以自然村经济社会的全面发展为目标，以提高农牧业生产力为基础，以增加农牧民 收入为出发点和落脚点，不断优化农牧业产业结构，通过采取更切实、更有针对性的措施，对贫困嘎查村进行山、水、田、林 、路综合治理，推进教育、文化、卫生、科技、精神文明建设共同发展。具体目标是，实现贫困嘎查村人人有饭吃、有衣穿、 有水喝、有房住、适龄儿童能上学、有病能就医，增强自我积累、自我发展能力，稳定解决温饱问题，为实现小康村创造条件 。

　　一、“整村推进”扶贫模式的组织管理

　　在“整村推进”过程中，通辽市采取了“五定”措施，即将贫困程度最深、收入水平最低、贫困户占50%以上的嘎 查村定为重点贫困村，根据每个嘎查村的实际情况定开发项目，在每个贫困嘎查村至少投入20万元的扶持资金，确定各乡镇 党政一把手为项目负责人，确定一名县处级以上领导包联贫困嘎查村，从而做到计划到村、资金到村、帮扶到村、项目建设到 户、督促检查到户、效益到户。

　　一是三级联动，层层落实包村扶贫攻坚责任制。通辽市采取市县乡三级联动、分级管理、单位包扶与个人负责相结合 的办法，从市直部门和各旗县市区选派有一定组织协调能力、能够适应比较艰苦工作和生活环境的县处级以上干部包扶贫困嘎 查村，旗乡两级再配备一名副科级以上干部协助开展工作，具体任务是带资金、强班子、选路子、抓项目，一定三年，不脱贫 不脱钩。同时，建立包扶干部工作档案和定期报告制度，把包扶工作列入各级党政领导班子、包扶干部派出单位及其本人的考 核内容，每年进行一次考核。包扶工作结束后，由组织、人事、扶贫等有关部门统一考核验收，对完成包扶任务的干部，予以 表彰奖励，并在今后选拔任用时优先考虑，对没有特殊原因而完不成任务的包扶干部，不评优、不晋级、不提拔。

　　二是群众参与，因地制宜制定扶贫措施。在制定包扶措施时，通辽市坚持一村一议、一村一策原则，按照群众参与选 项目、村民代表评项目、“两委”班子申报项目、扶贫部门审批项目的程序确定开发项目，做到了与解决温饱无关的项目不审 批、效益不到户的项目不审批、不利于生态建设的项目不审批。项目选择以贫困村的人人一亩水浇地建设和种灌种草养畜为重 点，并针对不同贫困类型区，分类指导。在沙区，大搞粮经草三元结构，水土林综合治理的家庭生态圈建设；在平原区，按照 “田林路渠井”五配套的要求，建设高标准畦田，主推节水灌溉技术；在丘陵山区，兴修水平梯田、修水库、筑塘坝，引水上 山，下沟造田，确保人人拥有旱涝保收的稳产高产田；在没有水源条件的山沙干旱贫水区，坚持发展避灾农牧业，走种灌种草 发展养殖业的路子。

　　三是把扶贫攻坚与基层班子建设相结合，为贫困嘎村致富打下坚实的基础。村级“两委”班子是贯彻执行党在农村各 项政策的关键，也是带领群众脱贫致富的决定因素。为了解决部分贫困嘎查村的班子思路不清、群众信任度低、难以带领群众 脱贫致富的问题，通辽市把扶贫攻坚与嘎查村基层组织建设紧密结合，每年都利用冬春季节，以提高党支部的凝聚力战斗力、 解决存在的突出问题等为重点，对贫困嘎查村基层组织进行集中整顿，把那些能够带领群众面向市场调整经济结构、发展农村 经济、增加农牧民收入的“能人”选进班子，使基层班子成为贫困嘎查村脱贫致富的组织保证。

　　四是强化管理，确保扶贫工作扎实开展。为加强包扶工作的监测，通辽市成立了选派干部包村扶贫工作调度办公室， 专门负责包扶工作的组织指导及对包扶干部完成任务的进度和质量等情况进行督促检查，每次督查结束后，市委、市政府都专 门听取情况汇报，针对发现的问题，及时召开调度会，总结通报前段工作情况，对下一步工作进行安排和部署。为了管好用好 扶贫资金，通辽市把各项扶贫资金统一纳入财政专户，封闭运行，实行报账制管理，只有在包扶嘎查村负责人、乡镇党政一把 手、旗县扶贫办主任、包联领导四方签字的情况下才能到财政部门报帐，提高了扶贫资金使用透明度，确保了扶贫资金专款专 用、及时足额到村到户。为了做到真扶贫、扶真贫，通辽市还建立一整套公示制度，对确定的贫困村、贫困户、资金使用情况 等都张榜公布。

　　二、“整村推进”扶贫模式的基本措施

　　通辽市各级政府把扶贫工作纳入经济社会发展总体规划中，多渠道筹措资金并捆绑使用，围绕改善贫困嘎查村的生产 生活条件和加强生态建设两大要务开展扶贫攻坚，先后实施了“百村扶贫攻坚工程”、“百村救灾扶贫工程”、“百村扶贫和 万户养殖工程”和“600个重点贫困村扶贫开发工程”。

　　一是集中投入，加强贫困嘎查村农牧业基础设施建设。“整村推进”以来，在财政紧张的情况下，通辽市不断加大扶 贫资金投入，每年安排扶贫配套资金1000万元以上，并在上级扶贫资金没有到位的情况下，每年春季采取财政超调、垫付 、职工捐资等办法提前开展此项工作；同时积极争取国家、自治区的扶贫项目资金，共争取到自治区“千村扶贫”项目村30 2个、整村推进项目村171个、以工代赈项目村17个、世行贷款项目村55个、移民扩镇项目村9个、国务院扶贫办认定 的贫困地区劳动力培训转移示范基地1个、扶贫龙头企业3个；5年中，各项扶贫资金累计达到3.5亿元。在资金的使用上 ，通辽市按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、性质不变、各记其功”的原则，整合扶贫资源，将扶贫、财政、农业综合开 发、计委、林业、水利、民政、畜牧、卫生、电力等部门的有关资金集中使用，重点用于贫困嘎查村农牧业基础设施建设。以 通辽市的600个重点贫困嘎查村为例，其中416个村有退耕还林项目，125个村有退牧还草项目，62个村有水利项目 ，25个村有农业开发项目。

　　二是突出科技培训和推广，狠抓劳动力培训转移工作。通辽市始终把提高劳动者素质作为扶贫工作的重要内容，通过 “科普大集”送科技下乡、举办培训班等形式，对贫困地区干部群众分期分批进行实用技术培训，每年培训人数超过18万人 次，大大提高了贫困农牧民的科学文化素质，增强了他们依靠科技脱贫致富的技能，为农村牧区培养了一批用得上、留得住、 养得起的农技骨干力量。同时，通辽市把劳动力培训转移作为增加贫困农牧民收入的一项重要产业，成立了专门的培训组织， 2002年与通辽市技工学校联合建立培训基地，有针对性地对贫困地区的劳动力进行岗前培训，各旗县市区还成立了“贫困 地区劳务输出领导协调小组”，有计划地开展劳动力培训转移工作。

　　三是加强生态治理，实现贫困嘎查村的可持续发展。围绕国家在通辽市实施的退耕还林还草、天然林保护、风沙源治 理、生态重点县、草原保护和建设、水土保持以及“三北”防护林四期等重点生态工程建设，通辽市把退耕还林还草与扶贫开 发有机结合，引导贫困户对没有水浇条件的耕地进行退耕还林还草，转变农牧业生产经营方式，变广种薄收为精耕细作；鼓励 山沙两区贫困户承包荒山荒坨，种灌种草，在解决发展畜牧业饲草料不足问题的同时，逐步改变恶劣的生存环境；鼓励贫困农 牧民推行舍饲禁牧，走建设养畜之路，促进林、粮、畜协调发展。

　　四是动员全社会力量参与扶贫，加快贫困嘎查村脱贫步伐。通辽市每年都召开动员会议，号召各部门、各单位和社会 各界充分发挥各自的优势参与扶贫，“整村推进”以来，除了县处级以上干部包扶600个重点贫困嘎查村以外，驻市中区直 单位也先后包扶了142个贫困嘎查村。通辽市还鼓励并组织民营企业家到农村牧区担任名誉村主任，开展“村企联姻”活动 ，通过龙头企业带动、项目拉动、科技推动，加快贫困嘎查村脱贫步伐。据统计，5年中，通辽市共有800多个单位、50 00多名干部、80多名名誉村主任参与了社会扶贫工作，各包扶单位用于贫困嘎查村的包扶资金、物资折合人民币4700 多万元，干部职工捐款达2600万元。

　　三、“整村推进”扶贫模式取得的成效

　　“整村推进”以来，通辽市共扶持了908个重点贫困嘎查村，有15.1万户、61.1万贫困人口受益，其中5 0万人口的温饱问题得以解决。目前，这些贫困嘎查村的人均收入已由原来的800元左右增加到1800元，部分农牧民的 人均收入达到了3000元以上，贫困地区面貌发生了较大变化。

　　一是贫困地区生产生活条件大大改善。5年来，通辽市加强了以水利为中心的农田基本建设，在贫困嘎查村新打配机 电井9600眼，累计建设水浇地120万亩，凡是有水源条件的地方基本实现了“人人一亩”水浇地，提升了贫困农牧民抗 御自然灾害的能力，奠定了稳定温饱的基础。此外，通辽市共开发庭院经济田22万亩；种树种草240万亩；修公路100 0公里，使237个贫困嘎查村通了公路；架设低压线路1060公里，使67个贫困嘎查村通了电；解决了4.5万人、1 2.1万头牲畜的饮水困难问题；通过有线小片网、无线多路发射等技术方式，使360个贫困嘎查村通了广播电视。

　　二是贫困地区养殖业快速发展。在优先解决贫困农牧民稳定温饱的基础上，通辽市大力发展投资少见效快的养羊、养 猪、养鹅等“短、平、快”养殖项目，并采取向贫困户投放基础母羊、母猪等办法滚动扶贫。2002年起，结合自治区“种 草养畜扶贫年活动”，通辽市实施了“万户养殖扶贫工程”，并将扶贫资金的80%用于养殖业上，使养殖业迅速发展，全市 重点贫困嘎查村新增牛18.6万头、羊90.7万只、猪49.8万口、鹅952万只，一部分贫困户的养殖业收入超过了 种植业收入。

　　三是劳动力培训转移成效显著。通辽市每年都拿出一定数量的资金，作为贫困地区劳动力转移人员的培训经费，并组 建了14个劳动力转移培训基地，专门对贫困地区劳动力进行培训，确保每年有一定数量的贫困农牧民经过培训输出去、找到 活、立住脚、富起来。目前，通辽市用扶贫资金共培训劳动力20438人，其中87%的人已经在北京、天津、大连、沈阳 、青岛等地的大中型企业就业，也有一部分在本地中小企业、宾馆、饭店就业，他们的月工资起点都在500元以上。

　　四是移民扩镇扶贫工程硕果累累。“整村推进”以来，通辽市共完成了3期移民扩镇扶贫工程，搬迁了特别贫困嘎查 村14个，涉及625户、2274口人。在新建的6个移民新村中，建设村民住房625座、27950平方米，建设畜圈 610处、37100平方米，建设饲草基地5200亩，购买基础母羊4673只，开发水浇地5613亩，建设园田98 0亩，造林绿化2920亩，修村屯路16800延长米，实现了村村通电话、通有线电视。2005年，通辽市又争取到3 个移民扩镇扶贫项目，搬迁贫困户300户、1200人。

　　通辽市以村为单位扶贫的“整村推进”模式，得到了自治区党委、政府的肯定，引起了国家有关领导的重视，在国内 产生了较大的影响。2001年，内蒙古自治区扶贫办以1号文件对通辽市的扶贫工作进行通报表彰，并借鉴通辽市经验，在 全区实施了“千村扶贫开发工程”，已累计扶持贫困村4470个；2003年1月，陪同胡锦涛总书记到通辽调研的国家扶 贫办主任吕飞杰对这一扶贫模式非常感兴趣，专门听取了通辽市的扶贫工作汇报；2004年2月，刚刚上任的国务院扶贫办 主任刘坚就来到通辽市调研扶贫工作，并对通辽市的做法给予了充分肯定；2004年8月，刘坚同志又来到通辽市，就“整 村推进”模式专题调研，准备在国内全面推广，2005年全国以整村推进模式扶贫的村达到4.51万个，“十一五”期间 ，全国准备在14.8万个村实施整村推进扶贫。此外，《人民日报》、

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