副教授称养路费违法征收5400亿

　　周泽说，最近6年的养路费都是违法征收的

　　-郝江超 张克侠

　　一篇《养路费：最近六年都是违法征收》的文章正引发轩然大波。

　　在文中，中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所执业律师周泽指出，根据1999年10月31日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》修正后的《公路法》，已经取消了对车主征收养路费的规定，并将其修改为由"国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金"。修正后的《公路法》一经通过立即生效。也就是说，根据法律，从1999年10月31日起，车主已无须缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。

　　根据2006年5月11日中国国家交通部部长李盛霖在全国公路养护管理工作会议上的讲话，全国养路费年收入约为900亿元左右。如果周泽的说法是正确的话，粗略算来，6年期间，共违法征收养路费达5400亿元。

　　面对车主关于征收养路费合法性的诘问，广东、四川、辽宁等地交通部门纷纷召开新闻发布会回应，他们异口同声称作者断章取义，称征收养路费并未失去法律依据。

　　关于养路费征收合法性的争论还在继续，公众开始对政府部门征收费用合法性的关注也还在继续。站在这场争论风暴的中心，周泽如何看待自己引爆的这场争论？

　　六大原因导致违法征收

　　新世纪：在文章中，你认为"交通部门还在根据早已因违法而失效的《公路养路费征收管理规定》向广大车主征收公路养路费的主要原因是部门权力和利益作祟！"

　　周泽：我想没有人可以否认，交通部门在养路费征收和管理中拥有的收费权、减免收费的决定权、收费过程中的处罚权、对所收费用的管理权等等，这是权力和利益。而负责养路费征收的交通部门作为一个庞大的机构体系，也没有人可以否认，这是一个利益群体。《公路法》取消养路费，无疑是对这一利益群体权力和利益的剥夺。交通部门无视《公路法》已取消养路费的事实，沿用早已不合时宜且也不合法的《公路养路费征收管理规定》继续征收养路费，很难说不是部门权力和利益作祟。

　　当然，我讲"主要原因"可能不那么恰切。养路费违法征收达六年，原因是多种多样的，至少还包括如下一些原因：

　　一是某些政府部门的劫掠意识。某些政府部门及其工作人员经常挂在嘴边的是"为人民服务"，但现实是"为人民服务"并没有真正成为这些政府及官员的自觉，相反，长期以来我们总能看到打着"人民XX人民办"的旗号对人民的掠夺。过去多年一直延续至今的种种乱收费，莫不是这种劫掠意识的产物。

　　二是法律宣传的为我所用和习惯成自然导致的整个社会的违法无意识。《公路法》1999年修正时就已将养路费条款删除了，而到今天很多人还不知道。为什么？执行《公路法》的有关部门不想让老百姓知道养路费已经取消了。不知法，当然也就不知违法，更无人监督纠正违法。

　　三是利益驱动下的违法冲动与共谋。比较《公路法》1997通过时的规定和1999年修改后的规定，立法机关对废止征收养路费陈规的决心是坚决的，1999年修正的《公路法》并未对征收养路费留下任何口子。

　　然而，在长期的养路费征收中获取了巨大利益的交通部门及某些主管部门并不想放弃养路费这块"唐僧肉"，因而断章取义地将《公路法》关于国家依法征税筹集公路养护资金的"具体实施办法和步骤由国务院规定"之规定理解为，有关国家依法征税筹集公路养护资金的"具体实施办法和步骤"的规定出台之前，可以继续征收养路费。但这些部门似乎还不敢明目张胆地违反《公路法》，因而联合通过国务院办公厅转发文的形式，为征收养路费创造"合法依据"。这实际上是一种违法的共谋。

　　四是利益共享下的违法放纵。不可否认，通过征收养路费确实筹集了巨额的公路养护资金，但我们也要看到，向车主征收的养路费并未进入国家的公共财政而是控制在交通部门。政府本身就应该投资修路、养路，而交通部门在养路费征收和管理中谋取巨大部门利益的同时，无疑也在一定程度上帮助地方及中央政府完成公路建设、养路等目标。于是，对养路费征收的违法，有关部门也就睁一只眼闭一只眼了。

　　五是"无利不起早"的部门立法机制所致。《公路法》规定公路养护资金由国家通过征税的方式筹集的同时，规定依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤由国务院制定。但我们都知道，我国的立法是由相关的主管部门主导的。依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤由国务院制定，其实也就是由作为国务院组成部门的交通部这样的行业主管部门来牵头组织制定。与交通部等部门联合通过国务院发文为征收养路费创造"合法"依据积极性相比，我们看到有关部门在制定依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤方面"无利不起早"的懈怠。

　　养路费违法几无争议

　　新世纪：中国政法大学教授张树义认为，真正引发养路费征收之争的深层原因，在于私家车。在公车一统天下的年代，不会有人想到养路费。

　　周泽：我不完全同意张树义教授的观点。我这次批评养路费征收违法之所以一石击起千层浪，确实是与私家车的逐步普及有关，是由于养路费违法征收触及到了很多人的利益，从而形成了共鸣。但人们的关注点在于交通部门征收养路费是不是合法，而不是是否有依据。对于我关于征收养路费违法的观点，除了交通部门没有什么说服力的回应以及与交通部门有着种种关系的少数人士的说法之外，几乎没有人在观点上与我形成论争。

　　新世纪：暨南大学法学院副教授刘文静建议，"在燃油税迟迟不能出台前，国务院可以考虑将四部委意见变成行政法规，来实现立法上的衔接。"您看这个建议如何？

　　周泽：我认为刘文静副教授的这个建议是对《公路法》的曲解。《公路法》取消养路费的规定根本不应与燃油税的征收联系起来解释。《公路法》的立法意图是十分清晰的，那就是公路养护资金要通过税收形成的公共财政来解决，而不应由向车主征收的养路费解决。而且通过税收筹集公路养护资金，也不意味着就是通过征收燃油税来筹集公路养护资金，还可以开征其他税种。

　　事实上，车辆购置税等税种就是在《公路法》取消养路费以后才开征的。《公路法》在规定"国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金"的同时，规定具体实施办法和步骤由国务院规定，应理解为需要国务院规定的是依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤，而不是让国务院去决定养路费要不要收及收到什么时候。《公路法》已经明确取消了养路费，国务院即使将四部委的意见变成行政法规，征收养路费仍然是违法的。

　　当务之急是停止征收养路费

　　新世纪：有专家说，既然费改税还不成熟，当时在制定《公路法》的时候就不应该将"国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金"这一条写入。而写入其中了，就必须按法律实施，不能使法律名存实亡。

　　周泽：这是一个退步的说法。我认为费改税不存在时机成熟与不成熟的问题。凡是国家向公众收取的资金，都应该以税收的方式征收，进入公共财政。而公路建设与养护，都属于公共产品的提供，理应由国家公共财政来埋单，而不是向某些群体收费来解决问题。当然，作为公共财政资金来源的税收，也会向相应群体征收，但这与"以路养路"原则下的养路费征收性质是完全不一样的。

　　新世纪：有法学专家认为，这次争论的实质是养路费征收的这一法律依据与上位法冲突，您认为应该如何够解决这个法律冲突？

　　周泽：我认为，我所批评的养路费违法征收的问题，不是法律冲突问题，而是有法不依和法律监督缺失的问题。

　　当务之急，是国务院及有关行政主管部门应该立即落实《公路法》的规定，明令废止有关养路费征收的相关文件，停止养路费的征收，并转变稽征部门的行政职能。

　　对于征收养路费的规范性文件违法的问题，在现行法律框架下，被征收养路费的车主是不能提起诉讼的。他们只能起诉根据违法的养路费征收规定作出具体行政行为的交通部门。如果作出征收养路费具体行政行为的交通部门发现相应规范性文件违法，可以向上级报告，要求纠正。这比由民众去主张规范性违法成本要低得多，也更合理。

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