反洗钱立法之路

　　观察记者 袁华明

　　进入2003年，中国反洗钱力度骤然加大，中国人民银行三天内连续颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大 额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》三项法规，目标直指洗钱活动。20 06年10月31日，中国反洗钱法终于实现了从论证到实施的跨越。

　　新刑法纳入洗钱罪名

　　我国的反洗钱法律制度主要包括两方面，一方面是对洗钱犯罪的刑事制裁与打击；另一方面则是对洗钱行为的预防和 监控。在反洗钱刑事立法方面，早在1990年，全国人大常委会就制定了《关于禁毒的决定》，规定了掩饰、隐瞒毒赃性质 、来源罪，这可视为洗钱罪的最初形式。1997年修订的《刑法》第一百九十一条明确增设了洗钱罪条目，除毒品犯罪外， 将黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪纳入洗钱犯罪的上游犯罪范围，即通过各种手段将这些犯罪所得及其收益变为表面合法的 财产，都属洗钱犯罪。2001年的《刑法修正案(三)》再将恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪，并提高了洗钱罪的法 定刑。

　　卢建平教授说：“我国刑法典将洗钱罪的上游犯罪界定为毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯 罪，但从我国的刑事犯罪特别是经济犯罪的实际看，犯罪分子往往将金融诈骗、侵占、挪用公款、出口骗税骗汇、非法吸收公 众存款、贪污受贿等犯罪所得汇到国外境外清洗。为加大对犯罪分子的打击力度，维护国家、单位和公民个人的合法利益，我 认为，应当将洗钱罪上游犯罪的范围扩大到所有产生经济收益的犯罪。这样做有利于维护国家经济安全和政治稳定，同时也是 为了满足国际反洗钱组织的要求和我国履行所承担的国际条约义务的需要。”

　　在预防监控洗钱的立法方面，2003年修订的《中国人民银行法》明确规定中国人民银行负责“指导、部署金融业 反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”。此外，2003年，中国人民银行制定《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可 疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，即后来被媒体常说的“一规两办法”，基 本上确立了金融机构反洗钱的工作原则以及客户身份识别制度、大额和可疑交易报告制度和保存记录制度等，从监管角度规定 了金融机构反洗钱的具体义务和法律责任。

　　“一规两办法”和其他相关规定对于建立我国金融领域的反洗钱制度、预防监控金融领域的洗钱行为，发挥了重要作 用，为进一步建立和完善我国的反洗钱法律制度创造了条件。但是，现行法律体系仍不完整，系统性、协调性差，法律级次和 效力较低，适用范围较窄，这直接影响了反洗钱的力度和效果。为此，社会各界急切呼吁，需要一部“骨干法”，而且洗钱犯 罪具有跨行业、跨区域的复杂特点，需要加强部门之间的合作协调，反洗钱监测分析和内控制度均需加强。

　　央行主导反洗钱规章制定

　　较正式的反洗钱斗争，2002年是个启动年。这一年，央行建立起专门的反洗钱机构，随后几年，各大商业银行相 继跟进。粗算下来，内地大小金融机构已初步形成了一支约20万人的专职反洗钱队伍。然而，由于缺乏经验及专业的反洗钱 人才，缺乏网络系统整合和相关的技术支持特别是软件支持，尤其是反洗钱专项法律的缺位，内地的反洗钱斗争总体处于“学 步阶段”。

　　2004年4月至12月，中国人民银行对全国商业银行实施了反洗钱专项检查。针对部分商业银行存在的反洗钱内 控制度不健全、不报告可疑交易或报告不及时等问题，人民银行依法处罚了72家商业银行主报告行，罚款金额170余万元 人民币。此后，重点开展的工作之一就是通过制定《反洗钱法》，启动《刑法》修订程序，加快《反恐怖法》立法进程，修改 《现金管理暂行条例》、《金融机构反洗钱规定》，制定证券业和保险业反洗钱规定，继续完善反洗钱法律制度。中国人民银 行副行长项俊波说，中国目前已经建立了较为完善的反洗钱和反恐融资法律制度。

　　2006年3月1日，中国人民银行反洗钱工作会议在浙江温州召开。项俊波出席会议并讲话。反洗钱工作部际联席 会议成员单位的代表出席了会议。项俊波表示，2005年中国反洗钱工作取得了重要进展。一是反洗钱法律体系建设取得重 大进展，《反洗钱法》立法进程加快，其他几部相关规章的修订和起草工作也已基本完成。二是反洗钱协调机制不断完善。在 不断完善反洗钱工作部际联席会议制度、金融监管部门反洗钱工作协调机制及人民银行内部反洗钱工作机制的同时，积极探索 建立地方反洗钱工作协作机制。三是反洗钱国际合作迈出坚实步伐。加入“金融行动特别工作组”工作稳步推进，并积极推动 欧亚反洗钱/反恐融资小组区域反洗钱建设和参与其他国际反洗钱合作。四是反洗钱检查力度大大提高，对各银行类金融机构 执行反洗钱等各项规章制度情况进行不间断、滚动式检查。五是依法行政处罚和案件协查力度不断增强，有力地促进了各商业 银行对反洗钱各项规章制度的执行和落实，有效打击了洗钱犯罪活动，维护了中国经济秩序。六是反洗钱宣传培训工作全面开 展。七是反洗钱调研工作不断深入。八是反洗钱本外币统一管理工作取得实质性进展，外汇反洗钱职能划转工作正式启动。

　　在反洗钱法通过后不久，中国人民银行行长周小川11月14日签发央行2006年1号、2号令，发布了《金融机 构反洗钱规定》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》。央行称，这两则规定的出台有助于进一步预防洗钱活动， 规范反洗钱监督管理行为和金融机构的反洗钱工作，维护金融秩序。这两则规定将适用于商业银行、证券公司、保险公司等在 中国境内设立的各种金融机构。

　　基本构建起反洗钱法律体系

　　反洗钱立法是近年来的立法实践中争议较少的一部法律。可由于行政机构林立，职能重叠交叉，该法的立法过程仍然 费时费力，参与立法协调厘定执法权责关系的部委达17个之多。好在这部法律的立法进程没有出现常见的一波三折。

　　20世纪80年代末90年代初，中国开始制定有关防范和打击洗钱犯罪的法律规范，通过不断完善和强化，中国已 经初步建立了反洗钱及反恐融资刑事法律规范、反洗钱管理法律法规以及部门规章相互配合的反洗钱法律体系。

　　上海交通大学法学院副院长周伟教授在谈到我国的反洗钱形势时表示，对于中国来说，与国际机构合作，建立起反洗 钱的天罗地网，已经到了刻不容缓的时候。在欧美国家，缉拿金融犯罪分子比我们容易得多，这是因为他们在钱币使用上存在 着很大的困扰，他们无法使用信用卡，使用大额钱币又很容易暴露痕迹，而我们由于金融体系的建设还很不健全，犯罪分子的 洗钱活动就有机可乘。

　　周伟教授还认为，由于我国的地下钱庄比较多，为犯罪分子进行洗钱活动提供了可乘之机。而地下钱庄之所以活跃， 又与我国的金融服务不到位有很大关系。因此，他认为，加强反洗钱工作，要做的工作还有很多，一方面固然是加强打击力度 ，但还有一个方面也不能忽视，就是提高金融服务水平。

　　上海金融学院法学研究所所长张学森博士认为，任何一部法律都需要在实践中不断完善，目前的《反洗钱法》将反映 我国反洗钱工作的现实需要，解决我国反洗钱工作的急迫问题，同时满足国际反洗钱领域的通行标准。

　　同时，反洗钱法的颁布为中国加入反洗钱金融行动特别工作组(FATF)铺平了道路。反洗钱金融行动特别工作组 (FinancialActionTaskForceOnMoneyLaundering，FATF)是国际社会专门 致力于控制洗钱的国际组织，于1989年7月16日根据西方七国集团的经济宣言建立。目前，金融行动特别工作组已发展 成为拥有33个成员和20多名观察员的政府间组织。FATF的主要职能是制定反洗钱和反恐融资方面的标准和建议，在国 家和国际层面上推动执行反洗钱和反恐融资的政策措施，监督成员对相关措施的执行情况，促进全球反洗钱和反恐融资网络的 建立。另外，该组织还经常对洗钱和恐怖融资的技术、趋势及打击措施进行分析研究，并与其他相关国际组织开展合作，在全 球范围内共同打击洗钱和恐怖融资活动。

　　有专家预言，加入FATF后，中国才算真正构建起一张连接国际的反洗钱大网，毕竟洗钱是一个国际化程度很高的 犯罪行为。 -