构建全方位反洗钱体系仍需努力

　　徐青雅

　　反洗钱法的通过，创造了两个立法史上的第一，一是参与部门最多，有17个职能部门参与立法；二是审议速度最快 ，从提交立法机关审议到通过，用了不到半年的时间，这从另一个层面也说明了我国反洗钱的严峻形势。但是，需要指出的是 ，制定反洗钱法和建立专门的反洗钱机构只是“硬件”设施的完善，其效果有赖于法律的实施和专业人员的配备等“

软件”设 施。反洗钱是一个系统工程，我国金融系统的反洗钱活动才刚刚起步，打击洗钱活动的金融监管系统薄弱，与国外成熟的反洗 钱金融监管水平尚有一定的差距。考虑到我国地下钱庄的“蓬勃发展”，国际游资的数度出击以及贪污腐败分子在资金外逃方 面娴熟的经验和国内某些机构能够提供的“一条龙”服务，这场游戏一开始就意味着是一场身经百战的“老鼠”和牙牙学步的 “猫”之间的战争，特别是在我国金融业全面开放、国际竞争日益加剧的情况下，金融机构能否履行反洗钱义务值得观察。

　　未来央行如何主导反洗钱斗争

　　反洗钱工作涉及的部门可能多达几十个，未来央行如何主导和协调这些部门并肩作战亦成为关注的热点之一。

　　比如，单一的可疑交易报告模式更适应我国当前反洗钱工作需要。在国际上，有三种反洗钱交易数据报告制度：大额 交易报告制度、可疑交易报告制度和综合报告制度。在实际操作过程中，实行综合报告制度的费用成本比实行其他任何一种报 告制度都要昂贵，也给接收数据的机构带来了麻烦。此外，由于我国金融机构，尤其是特定非金融机构的计算机网络化水平不 高，尚未形成普遍联网的统计系统，如果对大额和可疑交易标准规定不当，要求同时报告大额和可疑交易必定会造成巨大的工 作负担和社会资源的浪费。

　　再比如，如何建立反洗钱奖励制度，对举报洗钱有功的单位或个人给予奖励，以鼓励社会公众积极参与反洗钱。开展 反洗钱工作是要付出巨大成本的，以金融机构反洗钱为例，需要付出的成本包括制度成本、雇员成本(包括工资成本和培训成 本)、检查成本(金融机构检查过程中形成的计算机设备、办公用品费和差旅费等支出)、流失客户、档案管理成本、技术投 入成本等。因此，国家立法在为金融机构等反洗钱义务主体设定反洗钱义务和责任的同时，还应逐步建立相应的激励和成本补 偿机制。

　　这些实际上都需要央行协调多个部门才能完成。在立法的过程中，由于考虑到反洗钱涉及到很多不同领域的工作，非 银行金融机构如证券公司、保险公司、租赁公司以及不动产代理人、贵重金属及宝石商、律师、公证人、会计师和信托公司服 务提供者等都可能涉及，曾有人建议应该建立一个统一的、直属于国务院的协调管理机构。

　　最值得关注的是，作为反洗钱的行政主管部门，央行除了获得反洗钱调查权以外，还首次获得了反洗钱的资金“特别 冻结权”。在这部法律的“反洗钱调查”一章中规定，“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案 。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。”

　　此外，分析人士也注意到，反洗钱法虽然将“特定非金融机构”纳入应当履行反洗钱义务的范围，但未定义或列举此 类机构的范围，也未详细阐述它们的反洗钱义务。目前，中国人民银行实际上是国务院的反洗钱行政主管部门，它已于200 4年建立了中国的金融情报中心—反洗钱监测分析中心。

　　储户隐私成关注热点

　　反洗钱法对保密例外原则的规定不够明确。对《商业银行法》第二十九条、第三十条所确定的金融机构为客户保密原 则，《反洗钱法》尚须明确例外原则规定。《反洗钱法》规定，国务院反洗钱行政主管部门有权“在职责范围内调查可疑交易 活动”(第八条)，“发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查，金融机构应当予以配合，如实提供有 关文件和资料”(第二十三条第一款)，“可以查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料”(第二十五条 第一款)，但以上规定都没有明确“调查对象”是金融机构还是金融机构所服务的客户，没有明确规定其是否有权查询在金融 机构开户或办理业务的单位和个人存款。虽然《反洗钱法》第六条也规定：“履行反洗钱义务的机构及其工作人员依法提交大 额交易和可疑交易报告，受法律保护”，但没有对国务院反洗钱行政主管部门是否可以查询涉嫌洗钱的客户账户存款进行明确 规定。

　　原世界银行驻中国代表处首席经济学家鲍泰利说，中国已经在反洗钱问题上迈出了重要的一步，但作为一部法律还要 随着中国国内和国际环境的变化不断加以充实和完善。鲍泰利认为，目前中国的反洗钱法中某些条款还存在着界线不够清楚或 强调不够的问题，如这部法律中要求金融机构通过建立客户身份识别制度和客户身份资料以及交易记录保存制度等履行反洗钱 义务，却没有充分提及保护客户的隐私权问题。由于界线不够明确，就可能导致执法的偏差。比如就目前来看，反洗钱的主管 部门随时都可以通过金融机构了解任何一个该机构客户的情况，这在金融制度比较完善的国家里则是不太可能的，这些国家的 金融机构除了承担向有关执法机构递交可疑交易报告的义务外，还负有对客户隐私权保密的义务。

　　对此，央行有关人员特别指出，反洗钱法规定反洗钱措施的同时，也非常注重保护公民、法人的合法权益。“老百姓 99％甚至更多的大额现金交易都是合法交易。虽然有些交易记录可能将被报告给有关部门备案，但不会对老百姓的生活产生 什么影响。”

　　反洗钱法严格规定了有关人员的保密义务，客户身份资料和交易信息只能用于反洗钱调查和反洗钱刑事诉讼，明确规 定了反洗钱调查的审批权限和程序，严格限定了临时冻结措施的条件和期限，并且对有关机关未依法履行职责、侵犯公民、组 织合法权益的行为规定了法律责任。为了发挥社会公众的积极性，动员社会力量与洗钱犯罪作斗争，保护单位和个人举报洗钱 活动的合法权利，反洗钱法特别规定任何单位和个人都有权向中国人民银行或公安机关举报洗钱活动，同时规定接受举报的机 关应当对举报人和举报内容保密。反洗钱法中明确要求，对依法履行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息，应 当予以保密；非依法律规定，不得向任何组织和个人提供。同时，反洗钱法还对反洗钱信息的用途做出了严格限制，并规定中 国央行设立中国反洗钱监测分析中心，作为国内统一的大额和可疑交易报告的接收、分析、保存机构，避免因反洗钱信息分散 而侵害金融机构客户的隐私权和商业秘密。

　　财产申报再度提出

　　财产申报是反洗钱的最基本制度前提，但我国缺乏财产申报制度，从而使反洗钱法成了“带着镣铐的舞者”，不可能 从根本上打击犯罪活动。我们期待反洗钱法催生中国的财产申报制度。

　　官员财产公开申报制度最早起源于230年前的瑞典，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，被称为 “阳光法案”，至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。在我国，1995年中共中央办公厅与国务院办公厅 也曾联合印发了相关规定，要求党政机关县(处)级以上领导干部收入必须向本单位组织人事部门申报。但由于缺乏公众和媒 体的监督，这项制度实际上是形同虚设。由于财产申报制度的核心在于对官员的约束，因其内容非常“敏感”，所以令人遗憾 地没有写入公务员法中。而严格的账户、储蓄实名制度，动产、不动产、股票证券等收入的申报制度，不但是反洗钱立法的必 然要求，同时也是官员财产申报制度的基本内容。虽然从我国的司法实践来看，通过“反洗钱”来严管官员的账户、打击腐败 ，似乎还要有一段路要走，但是反洗钱与官员的财产公开申报制度“渐行渐近”却是不可避免的。

　　反洗钱法明确了大额和可疑交易报告制度。这将非常有利于发现和追查贪官洗钱活动，有利于及时发现贪官赃款的来 源和流向并有利于及时采取措施防止资金转移，进而为查处贪官的贪污受贿犯罪提供线索。应当是先用财产申报制度杜绝各种 “黑钱”的出现，而在财产申报制度中“漏网”的那些“黑钱”才是反洗钱法要管的。

　　不少专家都指出，只有颁布《财产申报法》才能从根本上解决中国的经济犯罪问题。之所以有钱要洗，是因为有各种 来源不正当的财产，财产申报是反洗钱的最基本制度前提，没有财产申报制度，没有透明的社会监督体制，反洗钱法就难免会 挂一漏万，希望建立与反洗钱法相配套的《财产申报法》。

　　严格的账户、储蓄实名制度，动产、不动产、股票证券等收入的申报制度，不但是打击洗钱犯罪的必然要求，同时也 是官员财产申报制度的基本内容。因此，如果没有“官员财产公开申报制度”，防范贪官“洗黑钱”在很大程度上只能是一句 空谈。 -