叫板养路费征收第一案

　　1999年10月31日修订后的《公路法》明文规定取消对车辆所有人征收公路养路费，然而直到如今，“有车一 族”仍然需要交纳养路费，由此引发了众多争议。2006年9月1日，江苏省常州市的律师章祥兵一纸诉状，将常州市公路 管理处告上法庭，要求法院依法撤销被告对其征收公路养路费的具体行政行为。章祥兵的起诉可谓一石激起千层浪，在全国范 围内掀起巨大的波澜。这是迄今为止，我国首例公民“叫板”公路养路费征收的诉讼。2006年12月6日，经一审、二审 ，该起诉讼以章祥兵败诉而结案，但引发的反响却至今仍未平息。

　　江楠/文

　　养路费征收遭遇挑战

　　1971年8月出生的章祥兵是江苏省南京市人，毕业于西南政法大学，目前在江苏省常州市做执业律师。

　　2005年12月19日，章祥兵因工作需要购买了一辆“起亚”轿车，加入了“有车一族”。有了轿车后章祥兵才 发现，尽管《公路法》已明确取消养路费征收，但事实上这笔费用还必须交。从购车之日起，常州市公路管理处就按每月12 0元的标准，分3次向章祥兵征收了13个月的养路费，共计1560元。每次交费时，章祥兵总感觉不舒服，他不是舍不得 钱，而是认为依法不该交这笔冤枉钱。

　　凭着职业敏感，章祥兵开始认真研究《公路法》。他通过研究发现，1999年10月31日修订后的《公路法》中 ，取消了对车辆所有人征收公路养路费的规定，并将其修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和 步骤由国务院规定”。

　　根据以上规定，章祥兵认为，从1999年10月31日起，车辆所有人已无需缴纳公路养路费。行政征收事项应有 法定依据，这是现代行政法治原则的要求。公路管理部门对车辆所有人征收养路费的行为属于行政征收行为，既然《公路法》 已取消了对车辆所有人征收公路养路费的规定，那么继续征收则没有法定依据。

　　就在章祥兵反复琢磨的时候，2006年8月23日，中国青年政治学院副教授周泽在媒体上发表《养路费：最近6 年都是违法征收》一文，指出养路费征收违反了《公路法》。此文使章祥兵坚定了自己判断的正确性。

　　经过思考和权衡，章祥兵决定站出来“叫板”养路费征收，打一场带有公益性质的官司，为全国的“有车一族”讨个 说法。

　　2006年9月1日，章祥兵以常州市公路管理处为被告向常州市天宁区人民法院提起诉讼。他在诉状中称，《公路 法》已经取消了对车辆所有人征收公路养路费的规定，因此，被告常州市公路管理处向原告征收13个月的公路养路费共计1 560元，系违法征收。故请求法院依法撤销被告向原告征收公路养路费的行政行为。

　　章祥兵的起诉一经法院受理，顿时引起了公众超乎寻常的关注，支持声此起彼伏。人们之所以如此关注这起案件，就 在于其波及面广、影响巨大，仅以私家车为例，全国就达上千万辆。

　　对此，章祥兵坦承：“这次起诉，我对结果并不十分乐观。我只是希望通过这样的方式，引起人们对自身合法权益的 关注。”

　　法院认定养路费征收合法

　　2006年10月17日上午，常州市天宁区人民法院公开开庭审理了此案。法庭内座无虚席。

　　庭审中，章祥兵坚持自己的诉讼主张。他认为，依据现行《公路法》，常州市公路管理处继续对车辆所有人征收公路 养路费是违法的。

　　针对原告的诉讼主张，被告常州市公路管理处辩称，原告在本案中犯了断章取义的错误。原告只注意到了《公路法》 第三十六条前半段的叙述，而未对后半段作充分的了解。该条的完整叙述为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金， 具体实施办法和步骤由国务院规定。”

　　国务院办公厅转发交通部等部门《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知》明确规定：“在交通和 车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费等交通规费征收 的工作。”

　　常州市公路管理处还辩称，国发[2000]34号《国务院批转财政部、国家计委等部门〈交通和车辆税费改革实 施方案〉的通知》也明确规定，在燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强养路费等征管工作。《公路法》第三十六条已 授权国务院规定筹集公路养护资金的办法和步骤，因此，在费税改革方案出台前，按国务院有关规定，征收公路养路费是合法 的，根本不存在违法征收行为。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　庭审持续了两个小时。休庭后，合议庭对庭审情况进行了综合评议，随后继续开庭。

　　法院认为，本案发生的行政争议主要体现在以下两个方面：首先，关于被告征收行为的法律依据。常州市公路管理处 是常州地区公路管理行政主管机关。《公路法》第三十六条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办 法和步骤由国务院规定。”国务院根据该法的授权，制定了《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知》、《 交通和车辆税费改革实施方案》两个实施文件。从这两个规范性文件的规定来看，我国公路税费改革的方向是开征车辆购置税 和燃油税，即用车辆购置税取代车辆购置费，用燃油税取代公路养路费。新税开征之后，相关收费停止。

　　目前，我国尚未开征燃油税，而在燃油税开征前，相关的法律法规仍然有效，我国仍应当继续实施现行的公路养路费 征收办法。因此，被告依据《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知》、《交通和车辆税费改革实施方案》 两个规范性文件，继续实施养路费的行政征收是合法、有效并合理、适当的。

　　其次，关于被告征收的标准和程序。《公路管理条例实施细则》第四十七条规定，授权各省制定具体的养路费的实施 细则。《江苏省公路养路费征收管理规定实施细则》规定，本省境内车辆所有人，必须向车籍所在地的征稽机构缴纳养路费， 养路费实行属地管辖；同时，养路费实行按月缴纳。对照江苏省发展计划委员会、江苏省财政厅、江苏省物价局、江苏省交通 厅等《关于进一步加强公路养路费征稽工作规范管理行为的通知》中关于征收养路费的计算标准，原告章祥兵所有的轿车一辆 ，适用每月征收120元的情形。

　　综上，被告常州市公路管理处征收原告章祥兵自购车以来公路养路费13个月共计1560元的行政征收行为，事实 清楚，证据确凿，程序合法，依据的法律、法规、规范性文件合法、有效并合理、适当。

　　法院当庭作出如下判决：维持江苏省常州市公路管理处征收章祥兵13个月共计1560元的具体行政行为。案件受 理费100元，其他诉讼费700元，均由原告负担。

　　法庭宣判后，章祥兵当即表示：“判决结果在意料之中，我肯定会上诉，把官司进行到底。”接着，章祥兵向常州市 中级人民法院提起上诉。

　　官司击中法律软肋

　　章祥兵一审败诉后，在社会上引起了巨大反响，征收养路费合法与否的争议声四起，一些法律界人士从深层次角度进 行了剖析。

　　常州市一位律师认为，公路管理处对养路费的征收是合法的。在具体实施办法出台之前，还是应该按照现行的办法执 行。“法律的实施总是有个过程，中国这么大，地区差异也存在，总体协调比较困难，这也是实施办法至今仍未出台的原因之 一。”

　　然而，与上述观点相反的是，北京大学法学院教授、博士生导师姜明安则认为，养路费征收是不合法的。其一，养路 费征收违反了《公路法》的明文规定。其二，养路费征收也违反了《公路法》的立法意图。《公路法》于1999年10月3 1日修改时删除了第三十六条第二款关于“费改税”前可仍征收养路费的规定，其意图很明显，就是要实行“费改税”。有关 部门到现在仍征收养路费，显然违反了该法的立法意图。

　　江苏另一位律师认为，因养路费征收问题产生争议，表面上看属于“费改税”问题，实际上反映了在“费改税”过程 中存在法律法规衔接不及时、不到位，法律体系不完善等一系列问题，导致社会和公众只能“雾里看花”。目前较为现实的做 法应该是结合国务院通知的精神，对原有的规定进行修改，尽快以行政法规的形式颁布。

　　2006年10月30日，中国青年政治学院副教授周泽，以公民身份用特快专递的方式向全国人大法工委法规备案 审查室递交了一份法规审查建议书，要求审查养路费征收法规、规章违法问题，并撤销现行养路费征收法规、规章。

　　与法律专业人士通过舆论支持章祥兵相比，来得更直接的是，一些赞同章祥兵做法的人，也通过诉讼途径“叫板”养 路费征收。

　　2006年10月，北京市一位律师将北京市路政局起诉到北京市宣武区人民法院，请求法院确认被告向其征收养路 费的行为违法，要求退还其缴纳的养路费3080元。

　　同月，江苏省南通市的丁先生将南通市交通局告上该市崇川区人民法院，要求法院确认被告委托南通市公路管理处向 其拥有的车辆收取养路费违法，并要求退还已收取的费用。

　　改革迫在眉睫

　　通过章祥兵等人的“叫板”，养路费征收合法与否的争议一浪高过一浪。在此背景之下，常州市中级人民法院对章祥 兵上诉案的终审判决吸引了更多的目光。

　　2006年12月6日，常州市中级人民法院对案件公开开庭审理。

　　常州市中级人民法院审理认为，不管是缴纳养路费还是纳税，拥有车辆的单位和个人，必须依法向国家缴纳公路养护 费用，这是相关法律法规的立法本意。同时，在燃油税未开征的情况下，国务院发文继续征收养路费，符合《公路法》的立法 原意，符合我国目前征收公路养护费用的实际情况。因此，常州市公路管理处向章祥兵征收公路养路费的行政行为符合法律规 定，原审判决维持其征收行为是正确的，上诉人的上诉理由不能成立。故判决驳回上诉，维持原判。

　　章祥兵最终还是输了，然而他并不服气。接受采访时，章祥兵表示，《公路法》是全国人大常委会修订通过的，而《 关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知》属于部门规章，后者尽管得到国务院的同意，但从法律效力上讲， 要服从法律。交通部门必须尊重上位法，放弃征收养路费。

　　有关专家也指出，就这场官司而言，输赢已经无关紧要，其社会意义远远超过诉讼本身。由于社会习惯使然，许多人 成为“沉默的大多数”，对一些不合法、不合理现象没有感觉。通过个别人士的诉讼，公民的法律意识将越来越强，有利于法 治的进步。

　　事实也正是如此，章祥兵的诉讼引起了国务院相关部门的高度关注。交通部公路司办公室一位负责人介绍说，国务院 正在研究养路费的改革方案。目前，交通部公路司公路管理处、规划司综合处和财务司综合处3个处室具体负责此事的研究工 作。

　　就在本文发稿时，有关养路费征收合法与否的争议仍在持续中，但尽快完善法律已是迫在眉睫。