民政局该不该为死亡流浪汉索赔

　　长期以来，流浪汉遭遇车祸身亡，在无法找到其亲属的情况下，其作为公民应得的民事赔偿权利往往无法实现。然而 在2006年，这个一直被忽视的问题终于进入人们的视野。这一里程碑式的改变，缘自江苏省南京市高淳县民政局接受检察 机关的建议，第一个站出来替死去的流浪汉维权，将肇事司机和保险公司告上法庭。但是，2006年12月18日，高淳县 人民法院就此案作出一审裁定，认定原告主体不适格。

　　此案一直受到公众的广泛关注。民政局能否作为原告？在法律存在“盲点”的情况下，死亡流浪汉的合法权益如何保 护？这些问题都成为争议的焦点。目前，高淳县民政局因不服一审裁定，已向南京市中级人民法院提起上诉。

　　李娜/文

　　民政局为死亡流浪汉主张权利

　　2004年12月4日傍晚，江苏省南京市高淳县某

出租车公司驾驶员李翔喝了一点酒后，驾驶大客车前去

加油站加 油。当他沿高淳县双固公路由西向东行驶至固城加油站附近时，隐隐约约发现前方有人，可能是酒精正起着作用，李翔踩刹车 晚了一步，大客车冲了过去。待车停稳后，李翔赶忙下车查看，然而这一看，把李翔吓得六神无主，原来他撞上了一个人。李 翔赶紧报案，但受害者已经死亡。

　　事故发生后，交警部门经过核查，无法确认死者的身份，只能认定其是一名外来流浪汉。2004年12月7日，高 淳县公安局交警大队在南京一家报纸上刊登认尸启事，但在规定期限内无人认领。无奈，2004年12月22日，警方只得 将尸体火化，火化费2680元由李翔承担，死者的骨灰暂由高淳县殡仪馆保管。

　　对于如何处理这起交通事故，高淳县交警部门深感为难，因为他们此前未曾遇到此类情况，经多方查询，也未发现国 内有先例可循。与此同时，事故的责任方因有保险公司赔付，一再催促公安机关及交警部门尽快处理此案。

　　无独有偶，2005年4月2日晚8时许，在高淳县境内又发生了一起类似的交通事故。居住在县城的无业人员王大 山，驾驶一辆机动三轮车沿双望线由北向南行驶时，将一男子撞倒，该男子被迎面驶来的小客车当场轧死。经高淳县公安局交 警大队认定，两名肇事司机均负事故责任。事故发生后，交警部门同样无法确认受害人的身份，只能判断其为一名流浪汉。

　　由于找不到两名死亡流浪汉的家人，警方一时无法处理，只好交由高淳县人民检察院民行检察科处理。民行检察科经 研究认为，尽管受害者系流浪汉，身份未明，但其生命健康权理应受到法律保护，不能盲目处置。

　　高淳县人民检察院结合两名流浪汉遇车祸身亡的实际情况，对有关法律、法规进行了认真分析，最终认为：根据国务 院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的有关规定，民政部门承担了对无名流浪乞讨人员的救助职责，这种救助， 不仅仅是对流浪乞讨人员生活的保障，也应包括流浪乞讨人员人身遭受侵害后对之提供的法律救助，即主张损害赔偿的权利。 因此，民政部门作为职能部门，提起无名流浪乞讨人员人身损害赔偿的民事诉讼，符合法律、法规的立法本意。

　　2006年3月8日，高淳县人民检察院向高淳县民政部门发出检察建议，建议民政部门提起对两名无名流浪汉人身 损害赔偿的民事诉讼。检察建议触动了高淳县民政局的相关领导，尽管国内尚无先例，但他们认为此建议应该被采纳。

　　2006年3月24日，高淳县民政局作为原告，将两起事故的涉案保险公司、车辆挂靠单位及肇事驾驶员分别诉至 高淳县人民法院，要求赔偿两名死亡流浪汉的丧葬费、死亡赔偿金等共计30余万元。

　　与此同时，高淳县人民检察院作为法律监督机关，也向法院发出了检察建议书，支持民政部门作为原告依法提起损害 赔偿诉讼。2006年3月28日，高淳县人民法院受理了这两起案件。

　　据悉，由民政局作为原告为死亡流浪汉主张权利，这在新中国成立以来尚属首次。法院立案的消息传出后，顿时引起 社会各界的空前关注。

　　原告是否适格

　　2006年4月19日上午，高淳县人民法院公开开庭对案件进行了审理。

　　庭审中，原告高淳县民政局诉称，民政局作为社会流浪人员的救助机构，理应提起该流浪汉人身损害赔偿的民事诉讼 。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，地方各级民政部门承担对无名流浪人员的救助职责。这种救助还 应该包括对流浪乞讨人员在遭受侵害后提供法律援助，即为其主张损害赔偿的权利。

　　对于原告方的诉讼主张，三被告辩称，原告在本案中不具有诉讼主体资格。他们指出，本案是基于人身损害而产生的 民事纠纷案件，依据法律规定，自然人遭受侵害而死亡，赔偿请求权人应是受害人的近亲属，法律规定“近亲属”包括配偶、 父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等。而本案的原告是国家行政机关，与本案受害人不存在亲属 关系。因此，民政局作为原告提起诉讼，不符合法律规定。

　　对此，原告方出示了相关政府文件作为证据，意在证明其具备适格的原告身份。针对这一证据，肇事司机的代理律师 认为，本案中的死者虽然是流浪者，但却从未接受过隶属于原告的救助站的任何救助，甚至连死者身后的火化、丧葬等费用都 是肇事司机支付的。原告从没有尽过救助死者的义务，又何来替其维护诉讼权利呢。

　　针对被告方的质疑，原告方提出，2004年至2005年间，高淳县民政部门支付流浪者死亡后用于火化、保存骨 灰等料理后事的费用共4.8万余元。在此之前，民政部门在找不到直接肇事者的情况下，都会无条件地承担全部费用。

　　当天的庭审持续了近4个小时，原、被告之间针对原告是否具备诉讼主体资格等焦点问题，展开了一轮又一轮的交锋 。最后，在肇事司机明确表示不愿调解的情况下，法庭宣布休庭。

　　关于无名流浪人员遇车祸身亡的法律救济制度，目前在国内尚属空白，这也是社会救济体系的“盲点”。如果没有任 何部门为其主张权利，那么人的生命权将无法得到尊重和体现，肇事方、保险公司的民事责任也不能得到体现。如果民政部门 有权代为要求赔偿，获得的赔偿款又如何进行管理？隐藏在案件背后的一系列问题正是人们关注的焦点所在。

　　民政局的要求被驳回

　　高淳县人民法院对这起全国首例之诉格外慎重，休庭后，合议庭多次对案件展开研讨。然而，有趣的是，其他省份受 高淳县民政局启发而提起的同类诉讼，却早于高淳县人民法院结案，其结果不是调解成功就是民政部门胜诉。

　　例如，2006年7月21日，湖南省临湘市人民法院对一起身份不明的流浪汉遭遇车祸死亡维权案作出一审判决： 判令肇事司机罗某及保险公司向原告临湘市救助管理站支付赔偿款共计15.4万余元。

　　2006年6月6日，湖北省宜昌市的卢某开车撞死一名流浪汉。该市民政局救助管理站受高淳县民政局的启发，以 原告的身份向法院提起刑事附带民事诉讼。同年11月14日，在宜昌市伍家岗区人民法院的主持下，卢某及其工作单位与原 告达成调解协议，由卢某和单位支付无名流浪汉赔偿款6.2万元。

　　同类案件的后诉先赢，似乎让先提起诉讼的高淳县民政局看到了希望，然而，事实并非如此。2006年12月18 日，高淳县人民法院在休庭8个月后，终于开庭对案件作出宣判。法院认为，高淳县民政局与无名流浪汉之间系行政法律关系 而非民事法律关系，就该起交通事故所造成的损害，原告高淳县民政局不享有民事赔偿请求权，因而不是适格的民事诉讼原告 。据此，法院裁定驳回了高淳县民政局的起诉。

　　听完法官的宣判，原告方一时无法接受，高淳县人民检察院的相关人员也感到难以理解。他们没有想到，作为一起带 有公益性质、维护人权的诉讼，竟然被法院判决驳回起诉。

　　高淳县民政局局长张朝霞随后明确表示：“对于判决，我们不能接受。既然国家规定民政部门承担对无名流浪乞讨人 员的救助职责，那么一旦他们的生命健康权受到损害，如果我们不站出来为他们主张权利，那么现实中就没有人再追究肇事者 的责任了，这会损害社会公平。更让人无法理解的是，外地后诉者已经打赢了官司，而我们作为第一个起诉者却输了。”

　　对此，有人士认为，同类型的案件，各地判决的结果却大不相同，其原因就在于现行法律没有规定无名流浪汉遭遇不 幸后，应该由谁维护其权利。正是由于存在法律空白，才导致判决结果不一致。

　　南京大学法学院教授邱鹭风认为，法院遵循法律对案件作出判决，因而是无可非议的。根据我国现行法律，民政局的 确没有资格为死亡流浪汉维权。检察机关、民政局及公众的愿望是好的，但提起诉讼须有法律依据。而本案恰恰在原告的适格 身份上找不出法律依据。

　　江苏省人大常委会立法专家咨询组成员、原中共江苏省委党校法律教研部刘小兵教授认为，民事赔偿是民事权利，法 规不可能直接赋予民政救助机构替被救助者行使民事权利。对死者的相关费用如抢救费、丧葬费等，对交通事故救济基金机构 垫付的费用，可以直接依法追偿，车主垫付的费用可以依据保险合同直接向保险公司理赔。

　　南京某律师事务所一位律师则表示，民政局为死亡的无名流浪汉索赔于法无据。在中国现有的法律框架内，找不到可 以代无名流浪者维权的主体。此案应引起我们对我国现行民事诉讼启动主体资格的规定进行反思。要解决诉讼主体问题，只有 寄希望于修改法律。

　　更多的受访者则认为，法院驳回民政局的起诉，对于流浪者的管理、救助，对管理者的责任设定及完善等，都提出了 制度上的课题。由此而言，驳回起诉的意义并不小于民政局胜诉。

　　将诉讼进行到底

　　让高淳县民政局处于尴尬境地的是，就在他们被法院裁定驳回起诉后，2006年12月20日，浙江省桐庐县人民 法院判决了一起与其诉讼对象和案由完全相同的案件，作为原告的桐庐县民政局胜诉，为死亡无名流浪汉成功索赔33万余元 。然而，桐庐县人民法院的判决，得益于浙江省人大通过的《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》，这一地 方性立法为法院判案提供了依据，即民政局具有民事诉讼主体资格。

　　外地同类案件胜诉的消息不断传来，高淳县民政局对要不要上诉的问题，召集相关人员进行了认真的研究，达成了誓 将这起全国首例案件进行到底的共识。2006年12月26日，高淳县民政局向南京市中级人民法院提交了上诉状。在上诉 状中，他们提出了三条上诉理由：

　　一、民政局与无名流浪汉之间不仅仅是行政法律关系。国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定， 县级以上人民政府民政部门负责该类人员的救助工作，保障其基本生活权益。这里的“保障”不应只是在生活上。民政局与他 们存在的不仅仅是一种行政法律关系。

　　二、民政局可以作为流浪汉的监护人。民政部门承担着扶贫济困的职责，尽管从单位性质来说属于行政机关，但根据 有关法律规定其又可以成为民事主体。如《民法通则》第二章第二节有关监护的规定就有民政部门可以担任未成年人或者无民 事行为能力、限制民事行为能力人的监护人的条款，这说明民政部门履行的不单纯是行政职能，可以作为监护人履行一定的监 护职责，从事相关的民事活动。因此，民政局比其他组织或单位更适于提起民事诉讼。

　　三、尽管法律有“盲点”，但不能让受害人死了白死。在一审宣判后，交警部门退回了被上诉人原本交纳的事故押金 5万元。高淳县民政局认为，原审认定客观上帮助侵害人逃脱、推卸其应负的民事责任，这显然是不公平的。如果僵化地适用 现有法律法规的规定，否定民政部门的诉讼主体资格，势必陷入“受害人死了白死、侵害人不需承担侵权责任”的尴尬境地， 现有法律规定的“盲点”不应成为牺牲流浪乞讨人员合法权益的借口。

　　高淳县民政局一审败诉后，围绕法院判决的新一轮争议仍在持续中。无论是来自专家还是来自群众的声音都表明，作 为一个具有影响性的诉讼个案，其正在对全社会法治理念的形成和立法的完善起着积极的推动作用。“替流浪汉维权案”的陆 续爆出，也折射出流浪汉被撞事件绝非个案。调查数据显示，仅南京、杭州、宜昌等城市，每年都有二三十起交通事故无法确 认死者身份，遗憾的是，为这些无名死者维权的问题今天才受到关注。在这场维权案中，民政部门得到了相当广泛的支持。这 种支持，源于一个共同的价值追求，即让每一个公民的生存发展权利都得到尊重、维护和保障。有了这种社会氛围，“法律盲 点”的消除将是迟早的事情，这便是该类案件积极意义的真正所在。

　　高淳县民政局的上诉结果最终会是怎样，人们将拭目以待。