党外干部扶正透视

　　党外干部扶正透视

　　党外干部，一个有着浓厚中国特色的称谓，一个公众略感生疏的政治群落。在岁末年初，有关党外人士可任正职的新闻，引发了公众的非常关注。

　　新闻是发酵后端出来的酒，热烈浓郁，刺激着公众的嗅觉；而新闻背后是发酵的准备和过程，决策思路、政策风向、制度安排，这些冷静而沉稳的因素，才是真正决定发展的长久力量。

　　这之前，是一串坚实的足迹；这之后，前方的路还有很长。

　　半个台阶透视的一大步

　　——看“党外人士可任正职”现象

　　□文 本刊记者 王巧捧

　　民主执政是民主政治的一个重要标准，也是中国共产党致力于推行的重要目标，不仅表现在党内民主，还表现在党际民主，表现在执政党与参政党和无党派人士的关系上。

　　中国政党制度实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党一直致力于构建和谐的民主政治，尽管历经不少曲折，但这一努力的效果在近几年来更加明显。

　　“党外人士可任正职”一石千浪

　　2006年11月24日，《新闻晨报》一条短短的消息，迅速引起了关心国家政治人士的关注和讨论。该消息称：“上海市将按照中央和市委的要求，积极发挥党外干部的作用，市、区(县)政府工作部门将按一定比例配备党外干部，符合条件的党外干部可以担任政府部门领导班子的正职。”

　　虽然在整篇消息中，涉及“党外人士可任正职”内容的，就这短短的一句话，但却激起了国人的极大兴趣。网上的大量评论、跟帖，叫好的、惊叹的、为之出谋划策的……不一而足，语气里不约而同表达了激动和赞赏，很多文章中称，“这无疑在用人问题上迈出了具有里程碑意义的重要一步”。

　　的确，从党外人士被不成文的规定限制在副职位子上，到如今上海市出台党外人士可任正职的明文规定，党外人士从副职到正职这短短半级的距离，被阻隔得太久了，而今这短短半步的前进，真的可以说是“改革路上的一小步，却是民主政治上不可小觑的一大步”。

　　其实，党外人士可任正职这样的规定，上海市并非第一个吃螃蟹者。早在两年多前，中共中央就已经有了相关规定。

　　2005年3月，中共中央颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》)，明确规定了“民主党派和无党派人士担任国家和政府领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容。县以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务……符合条件的可以担任正职”。

　　但是上海此规定一出，引起如此巨大的反响，自然也是事出有因。一方面，这是在《意见》出台后，时隔一年半的时间里，第一个对《意见》作出相应政策回应的地方政府；而另一方面，上海市这一次鼓励倡导符合条件的党外人士担任市、区两级政府部门正职的做法，显然更有新意：其一，所有两级政府工作部门都要求配备一

　　定党外干部，比例将会是硬指标；其二，可以担任正职的政府部门将不仅局限于科技、卫生等少数部门，还将扩展到行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的其他重要政府部门。

　　近年来，在现实的政府部门职务安排中，党外干部担任县级以上地方政府部门正职的例子虽然为数甚少，但还是可以让我们看到党在拓宽党外人士参政议政上的探索和实践。

　　其中，担任大学校长职务的比较多些，如1984年至1989年任北京大学校长的丁石孙(民盟)，原安徽省副省长兼安徽大学校长杜宜瑾(致公党)。此外，部分县级以上政府部门现任正职的党外人士有：广东省卫生厅厅长姚志彬(九三学社)、福建省科技厅厅长王钦敏(致公党)、福建省水利厅厅长庄先(民革)、湖北省科技厅厅长郭生练(民盟)、辽宁省建设厅厅长王正刚(九三学社)。

　　但是，相比党外人士在各级政府和司法机关担任县处级以上领导职务的3.2万的基数，党外人士担任政府部门实职领导的仅是少数，能够担任政府重要部门正职领导的更是少数中的少数。

　　历史的自我修正

　　中国共产党与党外人士的精诚合作，在建国初期曾经有良好的开端。

　　1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生的中央人民政府副主席6人中，民主党派和无党派人士3人(宋庆龄、李济深、张澜)；56名委员中，民主党派和无党派人士27人。1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命的政务院副总理4人中，民主党派和无党派人士2人；15名政务委员中，民主党派和无党派人士9人；在政务院所辖34个部、会、院、署、行的正职负责人中，非共产党人士占到14人；省市政府主席、副主席中，非共产党人士占到54名。直到文化大革命前夕，国务院各部委中有非共产党部长(主任)9人，地方政府中有省长3人，正副厅局长403人。

　　这种共产党与党外人士合作的政权组织形式，为巩固人民政权，实现党和国家的历史任务，发挥了很好的作用。大量民主人士踊跃参政，给共和国政权带来的变化也是显而易见的。执政党与参政党和衷共济，全国人民团结一心，不但迅速治愈了旧社会遗下的创伤，而且在第一个五年计划期间取得了辉煌成就。

　　遗憾的是，这一良好制度设计，从1957年开始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毁灭性的破坏。

　　1957年的反右斗争及其后来不断的政治运动，使民主党派和无党派人士的任用状况急速改变，他们当中的一些代表人物大多被安排在人大和政协，尽管在省市以下各级政府中也都有一定数量的民主党派和无党派人士担任领导，但几乎都是副职。不仅如此，就连国家管理的企事业单位，专业性极强的学校校长、医院院长，大大小小的社长、经理，也很少有民主党派和无党派人士，即使有，也都是带“副”字的。

　　有人回忆，从1974年水利部长傅作义逝世直到现在，民主党派领导人和无党派人士在国家部级及以上机构担任的都是副职。如果硬要算的话，民进主席许嘉璐曾在1994年到2000年出任过国家语言文字工作委员会主任(此机构是副部级，但许嘉璐未兼任国家教委副主任、教育部副部长，所以算专职)。

　　建国初与民主党派和无党派人士那种亲密的合作关系，直到文革后至今一直没有完全恢复，国家机构中一直沿行着“党外人士不担任正职”的不成文规定，国家各部的正职更是基本上已经没有民主党派和无党派人士担任了。甚至担任副职的党外人士在升迁问题上，都有自己独特的一套“副职晋升”规律，也就是说从下一级副职直接升任上一级副职。

　　一份两年多前的资料，虽然与现在的情况有了某些出入，但从中我们还是可以对民主党派和无党派人士在国家机构中任副职的普遍性管窥一斑：截至2004年底，共有3.2万多民主党派和无党派人士在各级政府和司法机关担任县处级以上领导职务。其中，有19人担任最高人民法院、最高人民检察院和中央国家机关有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市中，有非中共党员副省长、副主席、副市长27人；全国397个市(州、盟、区)人民政府中，非中共党员有354人担任副市(州、盟、区)长；有19人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有87人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。

　　“党外人士难任正职”，这一特定历史条件下的产物，终究不利于充分发挥各方面的积极性。随着中国民主化进程的深入，公民法治与参政意识将越来越强，原有的批评与建议权力度不足的弊端日益明显。因此，如何扩大民主党派和无党派人士参政权，关心国家民主政治的人士们引颈以待，并且不遗余力地做着一些努力。

　　2002年6月，复旦大学浦兴祖等人对国外政党现象进行研究后，为我国政权结构提出了建议，其中包括：“直辖市、省部级以上级别的多数行政机构正职领导由共产党人担任，少数部门正职可由其他政党党员担任。”

　　共产党的各级领导层也逐渐意识到，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，执政不等同于每一个具体单位都是共产党员执掌一把手的权力。对一些能够忠诚地执行党和国家的路线方针政策，具有服务国家和民众的真才实学，品行优良，符合国家相应级别公务员任职条件的民主党派和无党派人士，也应当委以重任，给他们以施展才华的岗位和机会，这不仅对国家对社会对民众有利，也佐证了立党为公、执政为民的理念。

　　从“以党为界”到“以能为先”

　　和谐社会应该是一个开放的、包容多元的社会，是一个让所有人的才能充分展现的社会，是让每一个人都能得到充分发展的社会。那么让民主党派和无党派人士担任政府部门正职，也应当看作是建设民主政治、构建和谐社会的一个实质性举措。

　　过去那种潜意识里、潜规则里“以党为界”选择正职干部的“习惯”，产生了一些负面的影响。部门正职对干部党员身份的要求，使一些人入党的动机里搀杂了部分个人功利性，造成党的队伍不纯，影响整体素质和水平，同时闲置了大量有用之才！

　　中国共产党内集中了大批社会精英和拔尖人才，但并不是所有的优秀人才都加入了中国共产党，党外也是藏龙卧虎，不乏大量的社会贤达和饱学之士。很长一段时间里，他们囿于副职，由于正职和副职客观上权限范围的差异，注定了发挥空间的局限性，不利于充分施展其才华和抱负，难免会留下不能人尽其才的遗憾。

　　“党外人士可任正职”的规定，是在中国社会阶层发生重大变化的背景下作出的，但是，还是不可避免地受限于目前的体制和环境等背景。因为对于参政党任职的范围和层级，现行宪政制度并没有明确的门槛和限制，而真正困扰民主党派和无党派人士任职问题的，除了体制方面的原因，很重要的一点是执政党与参政党的关系尚待进一步理顺。

　　《南方周末》采访中央统战部四局原副局长、从事统战工作20多年的胡治安说：“党外干部能否发挥作用，关键在于党组织(执政党党组织)。”由此可见，执政党与参政党的关系，一直是困扰党外干部实职安排的问题，这也是党外干部极少安排正职的因素之一。“原则上可以当正职。(但)在这个体制下，很不方便。”

　　浦兴祖等人的研究报告中也称，“由于参政党与执政党之间的关系还未理顺，如何在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构”，是一个迫切需要解决的课题。

　　浦兴祖等在报告中建议“把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，如积极推进政党法的出台”。

　　上海市此次出台“党外人士可任正职”的规定，充满了“投石问路”的慎重，虽然不知道“问”的结果会如何，但这一“石”落地，已经粘住了无数关切的目光，我们相信，随着党向着民主政治前进步伐的加快和不断努力，其结果一定是值得期待的。