西式换岗：“轮流坐庄”与“肥缺分享”

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　　□文 盛立中

　　西方国家的各级政府行政首脑由民选产生，被行政长官任命的政务官带有浓厚的“轮流坐庄”色彩，具有政治周期性，所谓“届”的概念。各级政府的行政长官和大多数政务官的“换岗”受制于选票决定屁股的游戏规则，其命运至少在表面上看来是掌握在选举人手里。不过，对于那些关键岗位非领导职务公务员(所谓文职官员)的换岗，除了德国和日本较有特色外，美国和欧洲的大多数国家似乎更多的是主张借助对公务员考核过程的完善和约束。

　　德国由于是一个联邦制国家，各州都有权利制定自己的地方性公务员法规，公务员的管理与行为规范也各具特色。比如，停薪留职、换岗、离岗、转岗、待岗(培训)。有些称呼只是我们通常意义上的理解不同，有些内容则具有十足的德国特色。比如有些州规定高级公务员要定期与普通公务员换岗。如果这个高级公务员要进一步晋升的话，这个下派记录非常重要。比如说，德国有的州就规定，担任领导职位的公务员每年都要在普通公务员职位上呆一段时间，有些类似于“将军放在连上”。

　　德国对那些掌握审批权和与钱打交道的基层公务员实行硬性的定期换岗制度，换岗的期限一般为3~5年。德国人认为，一个人在一个岗位上待时间长了，非常有可能“禁不住诱惑”。德国一公务员组织的一份调查报告显示，一个岗位工作3年最容易出事，5年最容易犯错误。事实上，德国公务员法虽然对公务员换岗有强制性规定，但各个部门执行起来也并非是一个模式的。比如说，隶属德国

　　日本公务员仍然是被全球公认的最勤恳敬业的群体。在亚洲，日本公务员管理体系应该是最具标杆意义的。日本公务员换岗的目的在于预防和及早发现腐败。日本《国家公务员法》和与之相配套的法规对公务员换岗作了详细的规定。日本课(处)级公务员两年换岗一次，课级以下的一般是3年，公务员级别越高，岗位越重要，职位越敏感，换岗越被重视。比较有特色的是，日本的教育法规定，除特殊情况外，教师(在日本属于公务员系列)在同一所学校连续工作不得超过5年。教师轮换的目的在于交流，提高学校和教师的素质。

　　法国公务员法没有专门的换岗规定，但法规对一些敏感部门和某些高级职位有任期期限方面的要求，所谓轮换制度。比如内政部所属的某些职位和担任司法部门的某些高级雇员。在欧盟内部，根据2004年各国达成的一项协议，欧盟各国应该空出一定的职位满足欧盟内公务员职位互相任职的要求。欧盟的这一做法在于通过交流提高各国公务员的素质，而非刻意的“换岗”。

　　西方很多管理学者认为，换岗制度的最大缺陷在于不利于专业知识和工作经验的积累，有浪费人才之嫌。如果能够制定一套科学的公务员考核办法的话，就能弥补换岗的缺陷。现实中，西方国家公务员的提拔，更多地借助考核制度上的规范来发现人才，对官员提拔前的岗位“个数”要求也似乎没有那么多硬性规定。

　　西方公务员的考核对象主要是那些文官和被行政首长任命的政务官。各级行政首长多属于民选官员，有任期要求，不需要换岗，也无人对其考核。严格讲，在现代宪政国家，行政长官的命运虽然取决于选票决定屁股的游戏规则，但执政的过程(比如政绩的优劣)受制于媒体的影响比较大。这是一种最好的监督权，也是对民选官员最好的考核方式。干不好不行，干过头了也不行。最近一个丹麦市长因大手笔花钱兑现他对选民的承诺，举债支出大搞政绩工程，被媒体曝光后，没有干完任期就被投入大牢。

　　印度现代文官制度的建立非常早，甚至可以追溯至印度1950年独立前。印度的公务员法虽然没有换岗制度，但却有一套英国式公务员考核制度。比如要求女性公务员必须详细地说明月经记录，尽管印度妇女团体认为，月经周期是自然现象，不是什么行为差错问题，但印度人事部主管米什拉仍然固执地坚称，此项考核项目“将有助于评估公务员的健康情况”。

　　印度固然有一套很时髦而且已经细化到“妇女身体”问题的公务员考核制度，但印度公务员的贪腐和办事效率低下在全球又是很有些名气的。因为大家没事可干，在这个被印度百姓称之为“衙门”的地方，什么稀奇古怪的事情都有可能发生。印度马迪哈普拉德什邦的一位高级公务员因不满考核中的“没真事”，曾请求他的长官准许他自杀，以了结他多年公务员生活的痛苦历练。说起来，如果公务员都以这样的“换岗”方式来抗议政府的腐败，代价来得明显有些高了。-