政府是可以破产的

　　-李子

　　通过美国橘县政府破产的案例，结合中国现实为地方政府职能定位

　　橘县是美国的一个县，位于加利福尼亚州南部，因盛产柑橘而得名。这里是加州最富有的地区，全县GDP达118 0亿美元，人均收入7万美元。可是，就是这样一个富裕的县，1994年12月6日却不得不宣布财政破产。这就是美国著 名的橘县政府破产事件。

　　导致橘县政府破产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库RobertCitron把政府的资金投入华 尔街的债券市场，结果投资失利，造成橘县财政损失17亿美元，超出了政府财政的承受能力，发生支付危机，橘县政府只好 宣布破产。

　　作为司库，运用财政资金进行投资以增加政府收入，这是RobertCitron的正当职责，其中并不涉及挪用 公款或者是贪污腐败等问题。而且，RobertCitron一向以善于投资著称，被认为经营有方，已经连任七届司库。 不过，这次，RobertCitron看来运气不好。他设计的投资方案本来非常有效，但由于没有预料到

美联储自199 4年持续提高利率，投资一败涂地，并至于不能自拔。且让金融家去关注其中投资方面的经验教训，我更感兴趣的则在于，美 国人是怎样处理政府破产问题的。

　　对于当代中国人来说，政府破产是一件不可思议和不可能发生的事情。中国政府一向被认为具有无限的信用。即使是 地方政府，也顶多会出现财政紧张，而决没有财政破产的可能。

　　这种对政府的信心虽然可以理解，但显然并不具有经济上的坚实基础。无可否认的事实是，任何机构和个人，只要支 出超过收入，并且没有其他的弥补手段，那么，破产就不可避免。并不存在永远不会破产的机构和个人。

　　如果橘县的事情发生在中国，上一级政府或者中央政府必定会给县政府提供财政支援。实际上，这正是中国所有地方 政府几乎从不担心会出现财政破产的最主要原因。那么，在美国，州政府和联邦政府会提供这种财政支援吗？

　　答案是不会。事实上，在宣告破产以前，橘县政府曾经努力寻求过州政府和联邦政府的支持，但碰了钉子。州政府拒 绝提供财政支持，眼看着橘县政府的处境，不予搭救。有人认为，州政府的态度是源于党派之争。橘县是共和党的地盘，而当 时美国正是民主党执政。但实际上，州政府的理由是充分和可信的，也是符合公平原则的。州政府认为，橘县破产的根本原因 是当局对财政管理不善。如果州政府对这种管理不善的后果给予救助，那就开创了一个不好的先例，其他的市政当局会因此而 没有动力去加强自己的财政管理。联邦政府赞同州政府的意见，要求橘县政府自己去解决问题。

　　不得以，橘县政府只好硬着头皮自己动手收拾残局。宣告破产以后，市政当局成立了危机处理小组。首先，政府解雇 了一部分公务员，以节省工资支出。公务员一共有一万七千人，裁去了两千人，差不多八个公务员就有一个要另寻出路。其次 是压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后，县政府还努力和债务人进行谈判，请求延长还债期限，承诺以橘县未来的税 收偿还债务。总之，就像绝大多数破产的公司或者个人一样，橘县政府被迫痛苦地缩减开支。官员和民众都付出了代价，承受 了牺牲。好在各项紧急措施顺利发挥了作用。八个月后，橘县结束了危机状态，脱离破产，恢复了正常。司库RobertC itron受到了制裁，被追究了刑事责任，服了一个很短的刑期。

　　应该说，州政府和联邦政府拒绝提供援助的做法看起来严苛，但实际上是利大于弊的。正因为高一级政府的这种坚决 态度，美国各地的地方政府认识到，自己必须承担起所有的财政责任，它们面临的是财政上的“硬约束”。也正因此，地方政 府破产在美国实际上是很罕见的事情。

　　相反，在日本，地方政府如果不能偿还所欠债务的话，最终会由中央政府负责。结果就是不论地方政府财政状况如何 ，银行都愿意向其提供贷款，因为这是没有风险的生意。这正是日本金融系统存在的结构性问题之一。

　　由于有中央政府兜底，日本的地方政府往往就缺乏严格管理债务的激励。它们实际上面临的是财政上的“软约束”。 结果就是地方政府的债务快速增长，不断刷新纪录。北海道一个小镇所欠的债务居然达到了年度财政收入的14倍，最终宣告 破产。怎样设法控制地方政府债务的快速增长，这成为日本中央政府一个难以解决的问题。

　　对于许多中国的地方政府来说，同样面临着债务问题。如果这些问题不能在制度框架内得到妥善的安排，政府破产也 会成为现实。虽然，由于中国的政治结构，地方政府一般不会出现如美国橘县那样典型的破产形式，但政府的财政危机同样会 对地方的各项事务造成严重的威胁。而且，没有明确的破产安排并不见得是好事，这往往会使得财政危机不能得到充分的揭示 ，结果就是危机久久不能结束。

　　改革开放以来，中央政府与地方政府之间多次进行了财政收入分配体制调整。在20世纪90年代中期，逐步形成了 中央政府与地方政府之间的分税制度。实际上，分税制改革并不具备强有力的制度支撑，各种各样的部门规章、行政法规代替 了法律和宪法的规定。分税制实施过程中存在着大量的矛盾和冲突。税收制度的法治性非常不充分，政府的意志和政策成为主 导因素。

　　在分税制度下，地方财政收入的大部分转移到了中央政府。这造成了有些地方政府财政的捉襟见肘。同时，地方政府 还承担着大量的行政工作。在地方政府的财权和事权之间存在着严重的不均衡。一般来说，地方政府享有财产权30%，但承 担的各项事务占70%.

　　为了解决这一矛盾，中央政府向地方转移了一部分中央发行债券的收入，解决了一部分地区财政紧张的问题，但这种 转移支付和债务转移并不能从根本上解决问题。当前房地产市场中存在的许多不正常现象，很大程度上是由于地方政府缺乏正 常的资金来源而造成的。地方政府不得不依靠土地出让来获取主要的财政收入。

　　目前，地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券 必须修改法律。短期内，地方政府发行债券不会成为现实，但这种办法迟早会成为解决地方政府财政问题的办法。这也是一般 通用的财政解决办法。而且，允许地方政府发行债券，其实是从深层次改变中国的宪法结构，从财产制度上将《宪法》所规定 的中央与地方政府之间的关系明晰化。

　　可见，地方政府正式发行债券将是未来中国政治发展的重要一步。因此，尽早研究其他国家在这方面的经验教训，可 以在未来有效地预防地方政府的财政危机和破产。

　　通过研究美国橘县政府破产的案例，结合中国的现实，可以得到不少经验：

　　首先，地方政府的财权和事权必须严格均衡，也就是办多少事，收多少钱。

　　其次，要建立起地方政府的财政预警机制。这种机制要和

审计与地方人大监督紧密结合起来。

　　第三，地方政府在进行投资建设时，首要的是要完成为地方提供公共服务的职能。

　　最后，面对地方政府的财政危机和破产，上级政府以及中央政府要谨慎利用援助手段，以自力更生、自我救助为主。