“三奖一补”两年观察

　　-孙 雷

　　2005年以来，以“三奖一补”政策为支点，中央政府以“四两之力”，悄然而迅速地拨转着基层财政困难的“千 斤困局”。但从目前实施的情况看，这一政策仍有待完善。

　　“假如没有中央的‘三奖一补’，湖北也许要花5-8年才能解决乡镇综合配套改革成本的支付问题，而现在，我们 3年就把这个问题解决了，并且解决得非常好。”湖北省财政厅预算处副处长赵红兵笑着说。

　　湖北此次改革的最大难题，就是改革成本过高。为了积累改革经验，筹措改革资金，湖北省2004年乡镇综合配套 改革首先在7个县(市)启动试点工作，从试点情况看，事业单位人员置换身份实行一次性经济补偿和建立养老保险等都需要 大量资金，如天门市资金缺口为7500万元，监利县为10682万元，对此，县市无力负担，省级财政的资金压力也非常 大。

　　2005-2006年，这项改革开始在湖北全面推开。而正是从2005年开始，中央财政启动了“三奖一补”政 策，其中的一项奖励内容，就是“对县乡政府精简机构和人员给予奖励”。这一政策，对身陷财政困窘的县乡政府而言，不啻 于久旱逢甘霖。

　　所谓“三奖一补”，是指对财政困难县的政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予 奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积等因素和各自权重计算给 予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助的政策。两年下来，以“三奖一补”政策为支点，中央政府仅仅 动用271亿元资金的“四两之力”，便牵引来不断集聚、总计1298亿元的能量，悄然而迅速地拨转着基层财政困难的“ 千斤困局”。

　　在这里，截取湖北省天门市与河南省作为样本，来剖析“三奖一补”到底给基层带来了哪些变化，还有哪些需要完善 之处。

　　农村改革助推器

　　“和从前不一样了。”张斌站在天门市皂市镇阳光服务中心门口，轻轻地抹掉额头的汗。50多岁的他，正在感受着 一种未曾有过的压力。

　　从原来镇里的农技站，到如今的农业技术服务中心，张斌亲身经历了转型的滋味：同事从27人到3+3人(3位正 式聘用人员和3位临时聘用人员)的锐减，身份从事业编制到被聘用，责任从模糊到清晰，机制从吃大锅饭到直面竞争……诸 多的改变，撼动了张斌的思维惯性，逼着他在做了多年农技站站长后，开始重新审视自己的定位。而这正是湖北省乡镇综合配 套改革所要达到的目的：精简机构，分流人员，培育市场主体，引进竞争，建立农村公益服务“以钱养事”新机制。在中央与 地方政府持续的政策互动中，湖北省这项改革正在迅速而坚决地前行。

　　“多数人下岗了，有些回家种田，有些外出打工，有些开店卖种子，各自找自己的活去了。”张斌说。

　　人数锐减的，不只有农技服务部门。事实上，镇机关单位、事业单位、财政所，都成了这场“瘦身”改革的对象。

　　据皂市镇党委书记、镇长吴铁柱介绍，乡镇综合配套改革后，镇机关办公室从20多个减少为3个，机关工作人员从 原来的63人减为48人，其中四家领导由18人减为9人。从前的“七站八所”，除财政所外，单位人员全部退出编制管理 ，人事关系已转移到了市人才交流中心；成立了6个服务中心，产生了各中心法人；人员从过去的269人，减少到现在的2 3人，全部实行聘用制。按照政策，对在编的118人全部参保，单位交保费73.90万元，6个中心参保人员98人，单 位交保费60.62万元。而天门市乡镇综合配套改革补缴事业人员

养老保险和一次性经济补偿共需资金5635万元，占地 方一般预算收入的19%，改革成本相当高。

　　湖北省财政厅提供的数据则显示，2003-2006年，湖北省县乡在职人员减少18.7万人，离退休增加将近 7万人，财政供养人口共减少了11万人，而且每一年都在下降。与之比较，全国的数字则呈现缓慢上升态势。

　　“改革的必要性大家都很清楚，关键是成本，要动那么多人，肯定要有成本，这个我们付不付得起？”在湖北省一次 乡镇综合配套改革工作会上，改革成本的支付问题曾经成为核心话题。

　　2005-2006年，正当这项改革在全省铺开时，湖北省获得财政部给予的“三奖一补”奖励补助资金20亿元 。在赵红兵眼中，中央的这笔资金，最大的意义就在于它明确的政策导向性。“中央一声令下，奖补激励机制相结合，对省里 、县市坚定改革方向，作用是显然的。”

　　也就是在2005年、2006年，湖北省自己累计筹集资金40亿元，针对全省乡镇综合配套改革等存在的资金困 难，对缓解县乡财政困难给予了“两奖两补”和“三奖三补”，其中，2005年筹集资金12.6亿元，对全省乡镇综合配 套改革分流失业人员办理基本养老保险给予了补助。

　　“中央的‘三奖一补’，大大加速了我们这项改革。”湖北省财政厅副厅长王祺扬说，“让我们可以更好地贯彻财力 下移、困难上移的思路。”

　　从输血到造血

　　“三奖一补”政策的效力不止于此。

　　财政部的思路是，中央财政激励困难县乡政府发展经济，做大财政收入

蛋糕，增加自有收入，中央财政按照一定系数 给予奖励，从而将“输血功能”变为“造血功能”，鼓励困难县在“减少分母”的同时“做大分子”，即加快自身经济发展， 壮大自有财力。这是为了充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，避免出现“补助越多越喊困难，依赖心 理越来越强”的现象。

　　2003年，全国县乡财力规模6145亿元，2006年达到11631亿元，比2003年增加5486亿元， 3年增长89.3%，按此速度，县乡财力不到4年就能翻一番。

　　财力的增加明显改善了县乡政府运转状况，提高了县乡财政保障能力。2006年各地行政事业单位人员国标工资全 部按时足额发放，工资陈欠继续消化，部分财政困难县干部职工工资水平得以提高。多年来存在的拖欠国标工资发放这一老大 难问题得到了解决。其中，河北省消化了2000年底前公教人员工资陈欠12.9亿元，陕西省消化以前年度拖欠工资13 .26亿元。

　　用于教育卫生社会保障等方面的支出也增加较多。2006年，人均教育、卫生和社保支出达到440元，比200 3年增加184元，3年增长72%。

　　对产粮大县给予奖励，消除了产粮大县后顾之忧，调动了发展粮食生产的积极性。国家粮食生产已经连续3年实现了 粮食丰收，改变了过去“一增、二平、三减”的现象。

　　随着对财政困难县投入的增加，县级横向财力差距逐步缩小，财力均等化水平逐步提高。2006年人均可支配财力 的差异系数从2003年的0.3278下降到0.2608。从全国财力水平最高20%的县与最低20%的县人均财力比 较看，系数从2.41下降到2.35。

　　而另一组令人惊讶的数据是，截至2006年，中国财政困难县的数量仅余27个。而在2004年，财政困难县还 曾多达791个，占全部县级单位总数的28%。两年时间，从791个到27个的急剧缩减，除中央加大对地方的转移支付 力度的因素外，在财政部预算司一位处长看来，“‘三奖一补’，把县乡财政困难从热点问题变成了不是问题的问题。”

　　“三奖一补”仍需完善

　　在肯定奖励政策积极意义的同时，河南省财政厅金融贸易处处长赵国政也坦陈了政策落实过程中面临的一些困难和问 题，并对奖励政策的进一步完善提出了自己的建议。

　　首先是中央需进一步加大缓解县乡财政困难转移支付力度。由于受国家对耕地严格保护政策的影响，加上困难县工业 基础薄弱，增收难度大，县级财政保障水平还很低，很多县仅能保证人员工资的发放，谈不到事业发展。特别是近年来中央出 台的农村义务教育阶段“两免一补”、新型农村合作医疗、农村最低保障等，将进一步增加县级财政支出需求。

　　其次，他建议在计算奖励资金时，加大粮食播种面积增加和粮食增产系数，鼓励产粮大县保护耕地和粮食增产的积极 性。

　　再次，完善产粮大县奖励计算办法，比如在计算对产粮大县奖励时，按实际粮食总产量和播种面积两个因素计算，使 粮食主产大县都能享受到国家的鼓励政策。

　　退而求其次，赵国政提出，如果不能完全过渡到按粮食总产量和播种面积计算奖励，他认为可以调整计算奖励补助资 金因素权重。将粮食总产量权重提高到50％，播种面积和年均粮食商品量权重分别调整为25％，以体现对粮食生产的激励 因素。同时调整商品粮计算标准，将计算商品粮的扣除标准由北方农民人均粮食消费量、饲料及种子用粮450公斤调整为人 均粮食消费量和种子用粮350公斤。

　　据悉，这些建议已经进入财政部视野。今后，除继续加大奖励力度外，激励与约束并重的机制也正在进一步完善之中 。-