深圳，如何从暂住到居住

　　本刊记者赵灵敏发自深圳

　　酝酿近两年的深圳居住证终于出台了。2007年7月31日，深圳市市长许宗衡签署深圳市政府第169号令，发 布《深圳市居住证试行办法》(以下简称《办法》)，自2007年9月1日起在深圳市盐田区试行。9月13日，盐田区公 安分局发出了第一张居住证，这意味着在深圳实行了22年的暂住证制度终于寿终正寝。

　　按照深圳市公安局局长李锋的说法，推行居住证制度不仅仅是形式上简单地以旧换新，而是对户籍管理的传统理念、 体制和手段、方法实行全面突破。它弱化了户籍概念，强调了居民概念，凸显了身份的公平性，能够增加广大劳动者对城市的 认同感和归宿感。

　　这项未来可能影响到所有深圳外来人口的制度，到底会有怎样的未来呢？

　　严格的人口控制

　　作为一个移民城市，深圳人口增长经历了几个时段：上世纪80年代，外来人口以每年30～40万的速度增长，9 0年代后以每年70～80万的速度飙升，进入2000年之后增长的速度与80年代持平，即呈现放缓的趋势。“深圳目前 的人口已超1400万，这其中外来人口超过1200万，在籍人口200万。在1200万外来人口中，有近200万没有 正当职业和列入产业管理的灰色人口。”这是深圳市副市长李铭今年9月19日在全市流动人口计划生育管理和服务暨“两无 ”活动经验交流会上透露的数字。这也就是说，深圳的外来人口与在籍人口的比例为6∶1，这在全国是最高的。

　　深圳社科院的一份资料显示，为加强人口管理，深圳在1980年代初就确立了严格控制人口的管理思路，要求各地 民工来深工作必须要有当地政府干部带队，集中管理，而用工单位必须到市“清理外来人员管理办公室”领取许可证，凭许可 证到公安机关办理居留证件。

　　1984年，深圳开始启用暂住证，将“集中管理”演化为用工单位事先向劳动部门提出申请的“指标控制”。19 90年成立了市人口管理领导小组，在承认并开办“非劳务暂住证”同时，又明确了用“经济手段”(劳务证每年300元、 非劳务证每年150元增容费。2002年1月1日起，暂住证的收费方式改为每证收取工本费20元，人口管理费每月25 元，每年共需320元。)的辅助调节思路，每年从广大流动人口身上收取巨额资金。1995年深圳市人大通过《深圳经济 特区暂住人员户口管理条例》，以地方立法形式确立了“以证管人”的管理思路，并沿用至今。其间，虽然政府每年也有一定 的外来人口入户指标，但因为门槛太高(获得高级技术职称，3年个人纳税总额24万)，这些指标每年都没有完成。

　　2002年，深圳市还曾推出了“人才居住证”，凡具有高级专业技术资格、高级技师技术等级、硕士研究生毕业以 上学历的人可申请，持有深圳市人才居住证的人员享有和深圳户籍人口机会同等的福利和待遇。但这对深圳大多数外来人口并 没有什么意义。

　　从上述发展轨迹可以看出，深圳历届政府一直沿用改革开放之初带有防备意识的流动人口控制思路，一方面在经济发 展上对外来人口多加利用，同时又严格控制户籍人口增长，强化常住、暂住之间的壁垒，使大量在深圳长期居住、买房子、交 税的人处于暂住状态。1998年《广东省流动人员管理条例》规定：“连续暂住7年以上，有固定住所、合法就业或经营、 计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口”，而深圳市并没有执行。

　　这就使深圳的人口问题呈现出这样的特点：人口严重倒挂，总人口虽然很多，但常住人口大概只有500万左右；人 口素质两极分化严重，深圳目前的人口结构是：具有大专以上学历的不足8.4%，而具有初中以下学历的劳动力人口却占6 6.52%，中产阶层难以形成。另外，按照深圳警方的说法，巨大的流动人口流量，还给深圳治安带来巨大压力。

　　而2003年的孙志刚事件和2004年1月1日《行政许可法》的施行，使暂住证无论在道义上还是在法律上都已 经成为过街老鼠。找到一条新的人口管理路径成为迫在眉睫的事情。

　　居住证的含金量

　　从2005年开始，深圳开始酝酿居住证制度。深圳社科院院长乐正这样分析居住证的制度设计背景：“深圳正处在 城市化的高峰期，人口管理压力大，大量暂住人员的信息不在有关部门的掌握中，存在巨大的管理真空；对那些低层次的外来 人口，以前政府采取各种办法想把他们赶走，但事实上赶不走，所以不得不面对现实。”

　　深圳知名民间研究机构“英特虎”的负责人金城则认为：在建设和谐社会的背景下，深圳再像以前那样对待外来人口 已经说不过去了，政府必须渐进地把公共服务从户籍人口延伸到外来人口；同时扩大常住人口的数量，把那些社会发展需要而 没有户籍的人留在深圳。

　　但居住证出台的时间一再被推迟。从今年1月推到4月再到9月1日，最后在9月13日才发出第一张居住证，而且 还只是在深圳的一个区试点；《办法》也九易其稿。深圳大学社会学系副教授徐道稳认为，这显示出许多人对于居住证的复杂 心态：“没深圳户口的反对这加强人口管理的制度，是因为希望人口制度放松后，能转入深圳户口；有深圳户口赞成这加强人 口管理的制度，是怕太多的人都入深圳户口后，没什么优越感，怕会带来一系列的社会问题，这都是可以理解的。”

　　深圳盐田区“推居办”的工作人员告诉记者，在试行区域内居住30日以上，已满16周岁未满60周岁的非深户人 员应当申办居住证。在深圳务工、投资、自主创业、有合法住所、有海外人才居住证者等6类人，可以办理居住证，有效期是 10年。而没有固定工作的人只能申请临时居住证，有效期6个月，这类证是强制办理的。

　　居住证的全名是“深圳市人才居住证”，与社会保障卡两证合一。未办理居住证在深生活，将面临重重障碍，比如， 不能在深圳长期租房。违反规定的出租业主，可能面临200元或租金收入总额两倍以下罚款。根据有关部门的设想，将来在 深圳就业、入学、就医，逐步都要凭居住证办理。用深圳市公安局副局长、新闻发言人申少保的话说就是：推行居住证主要目 的是让有证的人更加方便，让没证的人寸步难行。

　　关于居住证所能享有的权利，《办法》列举了在深圳办理出国出境手续、申请办理车辆入户和机动车驾驶执照、计生 及其子女在深圳接受义务教育等7项权益。居住证持有者将享受诸多市民待遇，而暂住证没有优惠待遇，这是居住证的一大进 步。但可以肯定的是，深圳当地户口登记制度还存在，而深圳户口人员是不需要办理“深圳居住证”的。这其中的差异就决定 了，“持居住证不可能完全享有深圳户籍人员的待遇，至于这其中的差别到底有多大，则有待观察。”徐道稳认为。

　　值得关注的是，深圳政府把居住证的管理和出租屋管理结合起来了。《办法》规定，出租屋业主或者出租屋管理人、 转租人不得将房屋出租、转租给未取得《深圳市居住证》的非户籍人员长期承租，违者也被处以按人数每人200元的罚款。 事实上，这也是2004年深圳成立市及六区出租屋综合管理部门以来的一个管理思路。而从2006年起，根据不同的出租 屋类型，深圳开始全面推行“旅业式”、“物业式”、“单位自管式”等五种出租屋管理模式，着力建立协管队伍。而在实施 居住证制度之前，深圳在全市开展了流动人口及房屋信息的普查工作。此次普查分为两部分。首先，是对辖区内的流动人口进 行登记造册。普查的具体内容包括：流动人口的姓名、性别、身份证号码、户籍地址、现居住地址、工作单位、政治面貌等七 个方面的信息。对无营业执照的个体经营者、建筑散工、废品收购等无劳动关系的人员，按照有关要求，其工作单位填写为“ 无”。

　　另外，就是开展房屋信息普查编码工作。普查的内容具体包括房屋的详细地址、总套数、总层数，以及按照有关的编 码规则进行编码等等，“逐个编码核查、逐个项目比对”，以期实现“不漏一间，不错一项”的目标。显然，这仍旧是一套以 管理和控制为主要目的的做法。

　　怎样理解“无固定工作”？

　　深圳推出居住证后，遭到了很多挞伐和反对，最极端的批评是：因为暂住证不值钱了，才5元，没意思；换成居住证 ，价格是20元，又可以赚一笔。而大多数人是反对政府在推行中的蛮横态度，并担心居住证会威胁公民的人身自由。也有人 表示支持居住证，但是希望不要管得太死。不要没有工作就打上流民的记号。让办了证的人更加方便，但也不应去为难那些没 有办证的人。

　　有文章就指出：“让没证的人寸步难行”，不知深圳会有什么狠招。据说，“如果一个人一直找不到工作，就应该离 开深圳”，可找工作总得有一个过程，跳槽还得有一个间歇。不找工作，就来深圳闲逛，凭什么就不让人家逛了？我就想住在 深圳，而且暂时不想工作，我的生活费是我以前的积蓄，你有什么权利叫我离开？没有失业者，没有流浪者，当然更不可能有 乞讨者，留下的都是对深圳有用的人。以工作与否来区分接纳外来者，多么功利实用的城市管理！更可怕的是：“将来没有居 住证，在深圳就属于一种非法滞留状态，要严格管理。”从对流动人口的管理角度说，这俨然是要恢复当年废止了的暂住证。

　　任职于某电脑公司的江先生就属于担心暂住证借居住证“复辟”的人之一：当年江先生刚从老家过来，没来得及办暂 住证，出门不远，就给治安办抓到樟木头，关了5天，吃的是饭和萝卜干，一间房住40多人，只能蹲着，没地方躺，至今想 起来心有余悸。当初暂住证查得比较严的时候，小到出关、租房，大到汽车过户，考驾驶执照都离不开暂住证，每天人活得提 心吊胆的，生怕哪天忘带了被抓进拘留所。有了居住证，是不是又要回到当初人人自危的状态中去呢？

　　深圳社科院院长乐正认为不能完全排除这种可能。因为居住证虽然附加了很多功能，但仍是由公安机关发放和管理， 而从公安局的立场上看，肯定会偏重于管理而不是服务。乐还透露，在推行居住证之前，他本人和许多学者曾建议由政府对居 住证统一管理，在管理和服务直接取得平衡，也便于以后增加附加功能，但没有被采用。而一个事关上千万人利益的制度的出 台，并没有听取市民和专业人士的意见，也没有在人大、政协进行充分讨论。

　　可能出现新一轮外来人口涌入潮

　　上海于2004年率先推出“居住证”，其后，青岛、沈阳、昆明等城市也都试行，但均不大成功，根本问题还在于 居住证的含金量不够，办不办区别不大。对深圳居住证制度的前途，乐正表示不太乐观。他认为这是地方搞的，刚性不强。政 府虽然给居住证附加了很多权益，但能否落实还不清楚，这取决于政府的公共财政能为多少人买单的问题。

　　另有一些人担心，目前深圳市政府推出的居住证政策，如果使外地人享受与本地人同等福利待遇，必将引发新一轮的 外来人口涌入潮，深圳人口会在短时间内急速增加，将进一步加速

　　显然，户籍制度改革的基本目标与方向，是消除城乡分割的二元结构户口管理制度，建立全国统一的户口登记管理制 度，将户籍和福利分开，实现人口的自由流动。从这一点看，给居住证附加很多福利的做法是与户籍改革的大方向背道而驰的 ，但在地区差异、发展差异客观存在的情况下，不给予常住人口福利就难以留住人才；而如果把外来人口接收下来,按目前的 社会福利机制，深圳则会背上沉重的社会包袱，继而引发一系列后遗症。而这不仅仅是深圳所面临的难题，它更是一个普遍性 的难题。归根到底，人口管理是国家体制问题，深圳对于外来人口更平等、更有效的管理，最终有赖于国家层面户籍制度的改 革。