环保部的压力

　　-本刊记者/祝翠霞

　　机构升格后，环保部面临的问题及解决问题的能力都没有明显变化

　　“环保部的‘三定方案’(定职能、定机构、定编制)6月份出来，但和目前相比不会有太大变化。”环保部政研中 心政策研究室主任冯东方告诉《新世纪周刊》。

　　3月27日上午9点，北京市西城区西直门南小街115号——这是原环保总局办公的地方，国家环保部部长周生贤 将红布拉下，“中华人民共和国环境保护部”白底黑字的牌子展现在人们面前。作为这次国务院机构改革中唯一升格的机构， 环保部接下来面对的将是民众的无限期许。

　　但是对于环保部来说，他们也许更希望这种期许适当降低。这次升格，环保部的职能并没有多少改变，分散于水利部 、农业部、原建设部、国土资源部、公安部等其他部门有关环境保护的职能并没有统一收归环保部。环保部执法人员、执法资 源有限的现状短期内也无法彻底改观。

　　中国人民大学环境学院院长马中认为，可以把这次环保总局的升格理解为一个“起点”。环保部作为国务院的组成部 门，将有助于环保力量更多地参与国家的总体决策。

　　这次机构升格也是学者所说的“环境保护的国家意志”的又一次表现——中央政府对环境保护的重视已经屡有体现。

　　而这种越来越强烈的国家意愿是以日趋严峻的环境形势为背景的。全国流经城市90%的河段受到不同程度污染，7 5%的湖泊出现富营养化；30%的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准；46%的设区城市空气质量达不到二级标 准。2007年国家环保总局平均每两个工作日就要接报处置一起突发环境事件。

　　“黔驴技穷”后的新举措

　　环保部挂牌的同时，派出的第一个调查组正在重庆探访。他们调查的是流经重庆市主城区境内的梁滩河，据当地环保 部门去年底的监测结果：梁滩河的水质为劣V类(基本已无使用功能，农业用水也不行)，被人们形容为“色泽如墨”。

　　就在环保部挂牌的前两天，周生贤部长在2008年全国环境执法工作会议上表示要“像钢铁一样硬地从严执法”， “对群众反映强烈的、挂牌督办的案件，要查处到位、整改到位，查处一家、震慑一方、影响一片。”

　　环保总局的雷厉执法，近几年已被人们所熟悉。从2005年到2007年，三年间环保总局掀起三次环保风暴，环 保总局一度成了明星部委，而扮演环保总局代言人角色的1960年出生的副部级高官潘岳也成了受人瞩目的个性官员。

　　这些外界所说的“风暴”其实并不是什么非常规举措，而是正常的行政执法。“环保总局的行政手段绝对不是过头了 ，还差得很远。”自称经济学出身的马中认为环保总局的行政手段还远远不够。“环保风暴”反衬了环保部门长期的弱势。

　　但是对于环保总局来说，2007年实施的“区域限批”被认为是环保部门近30年来启动的最严厉的行政惩罚手段 ，潘岳甚至说这是环保总局行政执法的“最后一招”。

　　中国并不缺少有关环境保护的法律法规，但是这些法律法规赋予环保总局的执法权力却是有限的。被环保人士寄予厚 望的2003年颁布实施的《环境影响评价法》一样没有改变这种状况。“法律的修订是个复杂的过程。”冯东方说。这意味 着环保部门的执法手段在短期内不会再有多少腾挪的空间。

　　在有人认为环保总局“黔驴技穷”之后，人们看到环保总局推出新举措。今年2月，环保总局陆续出台了继去年绿色 信贷之后的另两项经济政策——绿色保险和绿色证券。按照设计初衷，环境经济政策力图使环保成为企业的一种“内在约束” 力量。

　　“从提出环境经济政策路线图，到出台绿色信贷、绿色保险和绿色证券，只有半年时间，工作小组没有休息过一天， 四处奔走磋商，在既缺人力也缺经费的情况下，经过艰辛的努力完成了前几项。”环境经济政策无法依靠环保部门一己之力来 实现，需要其他部门的协调和合作。潘岳的一番描述透露出政策出台的艰难。他甚至表态：“任何一个宏观经济部门愿意来主 导推行环境经济政策，我们都会大力配合，甘做配角。”

　　但新政策却面临着挫折和反复。已推行半年的绿色信贷进展并不顺利。一些高污染高能耗企业在一些地方同时也是高 利润高回报行业，银行并不情愿削减它们的信贷规模。

　　在环境经济政策的推行方面，环保部面临的无疑是一场持久战。

　　中央和地方分责

　　环保部挂牌不久，酝酿了两年的《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》终于推出，从项目环评到规划环评，这个 大的跨越意在直接掐断污染的源头。这个原本计划在去年夏天推出的条例经过了长时间的协调，因为需要克服地方和有关部门 的阻力。

　　在经过了环保总局几次大的环评执法的推动之后，地方的企业环评率明显上升，但是人们发现污染状况并没有多少改 善。“环评只是其中的一个环节，一个安装了污水处理设备的工厂，能否在之后的运行中让设备运转起来，并不是环评所能控 制的，仍然需要地方政府的监管。”中辉国环(北京)科技发展有限公司管理人员徐通对《新世纪周刊》说。环评是这家公司 的一项重要业务。

　　“经过这几年的努力，环保已经成为一些地方政府的刚性指标。”北京大学政府管理学院谢庆奎对《新世纪周刊》说 ，“但是对很多地方来说，仍然是发展优先于环保。”

　　“地方政府如果严格执法的话，很可能会逼死一些中小企业。”徐通说，“环保是需要成本的。举例来说，一个价格 上万元的LV包，中国的制造商可能只能拿到一百元——利润就更低，它没有能力从中拿出一部分来治理环境，而皮革业恰恰 是污染很重的行业。中国的很多企业又多属于这种以加工型为主的产业。”

　　地方对于环境问题的矛盾态度决定了它们在行动上的犹疑。中央政府提出的“十一五”期间的节能减排目标，在已经 过去的两年里并没有完成预计的减排任务，在剩下的三年里，政府要兑现这个庄严承诺将面临巨大的挑战。

　　压力颇重的中央政府试图层层分解责任，2007年底由国务院转发节能减排“统计、监测、考核”方案，按照方案 要求，节能减排作为地方和中央企业的一个硬性指标，并且采取“一票否决”，成为领导干部政绩考核的一个重要内容。

　　但同时，人们也担心与“官帽”挂钩的节能减排会演变成一场数字游戏甚至数据造假。全国政协委员王玉庆在两会期 间就提醒说，对节能减排数据下降应该有清醒认识，“并不是说指标下降了，环境问题就解决了。”即使如期完成目标，中国 的环境危机仍然不会解除。

　　由于受制于地方政府，地方环保部门一直缺乏作为，垂直管理的呼声一度很高。环保部副部长吴晓青此前面对媒体提 问表示，垂直管理在今年不会实施。环保部也不会干预地方环保部门的改革。

　　“关键是划分中央和地方的环境事权。”马中说。因为中央和地方没有明确划分的环境事权和环境财权，在环境治理 上经常责任不明，互相推诿。这是一项繁复的工程，而这方面的工作目前似乎还没有展开。

　　“对于环保部门本身来说，现在改成部，是一件很有压力的事情。”环保部政研中心主任夏光说。环保部需要解决的 难题还有很多。此外，也如美国环保协会会长FredKruppg所说，中国的环境问题并非强化某一个部门的权威就能解 决。