申小伟

　　都说时间是治疗一切伤痛的良药，能抚平生理的创伤，忘却心理的痛苦。4年多时间的流逝，相信大多数国人已经将 “阜阳劣质奶粉事件”淡忘，但“三鹿奶粉事件”的重演，无异在食品安全的“旧伤痕”上又添了一道“新伤痕”。

　　而最近，在香港发生的因含有类似于三鹿奶粉所含有毒化学成分，而遭到全面撤市的伊利雪糕事件，则再一次让中国 大陆的食品形象遭到重创。

　　困惑与监管的矛盾

　　从最近的“三鹿奶粉事件”往前追溯，一系列的食品安全事故，留给消费者更多的是对食品安全监管的困惑。

　　就“三鹿奶粉”而言，有“QS”的食品认证标记，是国家级的免检产品——点击一下“三鹿”的荣誉榜，令人目不 暇接，特别是“全国安全优质承诺食品”的荣誉，现在是一场笑话。

　　每一次的食品安全事件发生后，其处置已有一个“定式”：面对悲剧性后果，相关部门纷纷表态和行动，追源头、溯 主体，政府统一领导，各部门分工负责，生产领域查漏洞，流通领域要下架，控制犯罪嫌疑人，彻查失职渎职行为。政府事后 的有力举措不断。

　　事实上，消费者被食品行业上了一堂又一堂的化学课：从大米里认识了石蜡，从辣椒酱和咸鸭蛋里认识了苏丹红，从 海鲜里认识了孔雀石绿……人们对不断重演、甚至是复制的食品安全事件产生了“心理疲劳”。因此尽管政府事后有着“救火 式”的处置，但久而久之，很容易演变成社会大众淡漠政府行为的“游戏心态”。

　　食品直接入口的特性，决定了保证其安全性是第一位的，并且没有任何“实践”的或者“摸着石头过河”的机会。可 以说，政府对食品安全的监督是十分重视的。除了上述的事后监督，在制度设计上也做了很大努力。

　　有鉴于阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品 安全工作的决定》(国发2004年第23号文件，下称“决定”)，明确了食品安全“负总责+环节管理”的监管模式，即 “地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导，协调本地区的食品安全监管和整治工作”；“按照一个监管环节由一 个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。

　　简言之，就是农业部门负责种植养殖(初级农产品)环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节 ，卫生部门负责消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督，并且组织协调和依法组织查处重大事故。

　　虽然该分工监管模式在学界曾遭遇“多头管理”的质疑，业内也有各部门操作如何衔接之忧，但有一点可以肯定，即 分工明确，责任也明确。

　　该“决定”自2005年1月1日正式实施，但回顾2005年到本次“三鹿奶粉事件”的时间段内，食品安全事故 仍处“高位运行”状态。人们有理由问：国务院的“决定”得到落实了吗？为何食品安全之忧一直难以消除？

　　谁在负责，这似乎是一个不成为问题的问题，“决定”很明确：地方各级政府负总责，相关部门各负其责。然而“三 鹿奶粉事件”中，有相关责任的职能部门，事先没有一个捕捉到“危险的信号”。石家庄市市长作为地方官在这起波及全国的 重大事件中被免职，也是一个对监管者问责的开始。

　　在一个看似严密的履职、承责的架构体系中，如果一个事件没有确切的最终责任部门和失职责任界定，那么“决定” 所追求和要求做到的“大家负责”，就可能演变成“无人负责”，进而充其量是“大家一起承担责任”，它的实质也是人人都 没有责任。这种局面不改，今后的食品安全事故难说不会“重蹈覆辙”。

　　食品的特性，决定了预防才是食品安全监管的重中之重，“决定”分环节监管的本意也在于此。但是遗憾的是，包括 “三鹿奶粉事件”在内的众多食品安全事件，都是在造成悲剧性后果后才暴露的，所有环节的事前管理都最终失灵，没有预警 。如果长此以往，政府永远处在“救火式”的事后处置中，大众的生命健康将因此支付无休止的“学费”。

　　如果说政府食品安监机构存在的意义是其能对食品安全事故进行提前预防，它就需要以成功预警的实例来证明自己， 并以此来提升国人对食品安全的信心。因为大众只能认为，既然凡是食品生产企业，现都要经过认证，凡符合食品安全规范和 要求的食品，出厂时都加贴QS标识，那么也就是说，凡贴有QS标识的，都应认同为安全性食品。

　　曾有工商部门在市场抽查带有QS标识的食品，遭到经营者的拒绝，其理由就是，你们都是政府部门，我已经有食品 安全的认证标识，你为何还要抽检？

　　“三鹿奶粉”不但有QS标识，还是家喻户晓的“免检”产品，恰恰就是这个大众认为有效的“免检”产品的“失效 ”，才导致大规模的悲剧性后果。国家质检总局9月17日发布公告表示，从即日起，停止所有食品类生产企业获得的国家免 检产品资格，相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和印制在包装上已使用的国家免检标志不再 有效。国家质检总局局长李长江还表示，质检总局已着手对这次三鹿牌婴幼儿奶粉重大安全事故中，质检部门人员是否存在失 职、渎职行为进行调查。

　　事实上，一般为避免政府部门间的矛盾，没有举报和投诉，各相关部门对“免检”产品都会尽量少“抽检”。因此， 设定认识标识、免检产品、抽检范围的边界，摆脱部门之利和部门的“面子”之需，可能会是一个避免监管矛盾、形成监管合 力的有效之举。

　　理性下的期待

　　经过30年的改革开放，伴随着经济的发展，在中国绝大多数地区，食品领域的问题已由食品短缺之忧转向了食品安 全之虞，并且这种现象会由于中国食品生产经营企业的众多且小而散、经营主体的社会责任感的缺失、监管机制及法律法规的 不完善而难以在短期内根治和根除。而解除食品安全之虞，事关社会和谐，政府部门必须符合大众的要求，提升食品安全的监 管水平和监管效能。

　　首先，需要真正落实“决定”确立的“负总责+环节管理”的食品安全监管责任。这种责任并非是写在纸上的，而是 切切实实落实在行动上的。虽然“三鹿奶粉事件”还在调查核实之中，但其波及面、影响、造成的后果，都不亚于“阜阳劣质 奶粉事件”。一旦查清真相和责任，该谁负的责任就需要处理谁。

　　需要以本次“三鹿奶粉事件”处理为起点，一是督促政府尽职，要有事前的布置，更要有事中的督促落实，如队伍建 设等，政府不能一次事情完了之后当“甩手掌柜”，待再次事发后再演练全身心投入。

　　二是对环节管理部门要按照职能来问责，因提供不合格初级农产品造成后果的，处理农林部门；凡确认进入市场前就 是不合格食品的，处理质检部门；凡食品过期变质而导致的事故，追究工商部门；凡是食物中毒的，问责卫生部门。

　　三是对承担食品安全责任的生产经营主体要“严责”，因为向社会提供健康安全的合格食品，既是经济效益，也是社 会责任，只有食品经营主体绷紧了安全性这根“弦”，食品才能“长治久安”。

　　其次，要总结奥运会食品安全监管的经验，运用到对国内消费者的健康安全责任上来。奥运会期间食品安全保障取得 了积极的成效，虽然其大规模地投入人才、物力、财力的做法可能不易复制，但对在食品安全监管的网络体系、责任体系、监 测体系和信用体系等方面的探索和有效实践加以系统总结，为食品安全监管提供借鉴，还是可以有所作为的。

　　同时，《食品安全法》有待修改出台。由《食品卫生法》演变而来的《食品安全法》正在全国范围内征求意见。由“ 卫生”到“安全”之变，是对食品关注的质变。要明确“食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门可以利用国务院有关部门认 定的快速检测方法，对食品进行抽查检验”，以改变目前抽检于法无据、一旦诉讼至法院有可能不予采信的现状，为食品安全 多筑一道“防护网”。

　　再次，需要各部门落实协同执法。今年“两会”后国家各部委的“三定”方案陆续完善出台，食品药品监督局划归卫 生部管理后，卫生部将直接负责食品安全综合监督工作。工商总局职能定位的第四项，就是“承担监督管理流通领域商品质量 和流通环节食品安全的责任”；其内设机构中，新设了“食品流通监督管理司”，具体承担流通环节食品安全的各项工作，加 上保留的消费者权益保护局和挂靠的中国消费者协会，有职能联系的市场规范司等，工商总局的很大一部分职能将体现在食品 安全监督和保护消费者合法权益上。

　　加上质检总局的食品生产监督司、农业部的专业管理机构，新一轮机构改革明显强化了对食品安全监管的力度，只要 各方共同努力，形成对食品安全监管的合力，对满足大众对食品安全监管的要求大有裨益。

　　此外，还可增加运用现代高科技手段的检测点和检测仪。在技术方面，我们曾有过深刻的教训。

　　几年前，在查处的“苏丹红”事件中，一些东部发达地级市的卫生、质检检验机构，都没有能力检测，必须送到省一 级机构，而且时间长达10~15天，使有保质期限的食品监管面临极大的“瓶颈”制约。而当下在集贸市场上，已经有好多 地方配备了检测农药残留等的快速检测设备，每天固定抽测一定批次的实物并予以公布。据了解，这次“三鹿奶粉事件”中需 要检测的“三聚氰胺”也不是一般的仪器所能检测出来的。

　　总之，唯望2008年的“新奶粉事件”真正成为提升食品安全水平、促进食品安全监管的转折点。 (责任编辑/郭凯)