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第16期：人大会期制度化

http://www.sina.com.cn 2008年11月04日10:43 新京报

　　3月5日人大和春天有个约会

　　这是个关于约会的故事。

　　在漫长的44年中，人民代表大会一直没有约定下固定的开会日程。1954年，人大成立,此后的10年里，除去 10月，其余月份都曾召开过人大会议。

　　70岁的程湘清说，“那是因为有国庆节，不方便开会。”

　　程湘清是原全国人大常委会研究室主任。在他的记忆中，1982年起草宪法时，规范全国人大开会日期成为热点问题。当时的委员长彭真提出“应该在春天召开”。

　　直到1998年，李鹏委员长在九届人代会上指示，把会议开始时间定在3月5日。此后会议日程才被制度化。

　　“人民代表大会的会期制度，不仅是个形式问题，还是民主的实质问题。”程湘清说，健全会期制度，才能使人民代表大会实实在在地发挥作用，而不是走形式。

　　在程湘清所叙述的故事背后，是中国法制建设日益摆脱形式化的一个艰难过程。

　　人大曾徒有其名

　　程湘清在回顾人大几十年的风雨历程时觉得，人大制度的实际状况与宪法的规定在不断接近。

　　宪法规定，全国人大会议每年举行一次，但没有规定开会时间。所以在很长一段时间内，人大虽然能保证每年开会，但会期的随意性非常强。

　　“1957年‘反右’时，人大和人大常委会已不能按时召开会议了。”程湘清记得，二届全国人大第三次会议接连推迟三次，直到距上次会议结束23个月后才召开。

　　“大跃进”开始后，国民经济计划和预算往往也不会提请人代会审查批准，即使经人代会审查批准了的也可以随意变更，“想怎么办就怎么办”。原全国人大副秘书长刘政曾介绍，人大的立法工作也停了下来，监督工作更是流于形式。

　　1958年2月的一届全国人大五次会上，时任副总理的薄一波受国务院委托作的国民经济计划报告中，提出195 8年钢产量指标为624.8万吨，比上一年增长17％。人代会批准了这个计划和报告。

　　此后，毛泽东未经人大批准就把1958年钢产量的指标改为1070万吨，由此引发了大炼钢铁的群众运动。

　　程湘清说，当年成立人民公社涉及宪法规定的基层政权体制，也不经人大，由党内做个决定就办了。

　　曾经担任全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任的张苏曾回忆那时情况说，三年困难时期，人大开会要审议经济计划，国务院拿不出来。“我请国务院秘书长拿一些东西来讨论，不然开会什么内容也没有。国务院秘书长习仲勋去找总理，总理说拿不出东西来讨论，也没有人可以来人大作报告。”

　　“这说明，1957年下半年之后，在近10年的时间内，人大工作基本上处于一种‘徒有其名，而无其实’的状态，很难发挥什么作用。”程湘清说。

　　而对人大更致命的破坏发生在“文革”。

　　1966年7月7日，三届全国人大常委会举行第二十三次会议，这也是本届人大常委会的最后一次会议。康生到会上宣布，在革命运动中，少开一次会(指人代会)或迟开一次会，是可以的，允许的。于是没有经过讨论，就通过决定：三届全国人大二次会议改期召开，具体日期另行决定。

　　这样，在长达八年零六个月的时间内，全国人大及其常委会没有举行过一次会议。

　　“在20多年的时间内没有重视人民代表大会制度的作用，甚至把它弃置不用，以致给社会主义事业造成严重损失。 ”在总结改革开放前人大的多舛命运时，刘政认为，仅有国体上的民主是不够的，还必须把它变成活生生的现实。

　　从规范开会时间做起

　　改革开放后，人大开始正常召开会议，但开会日期依然不固定。

　　程湘清说，开会日期不固定使全国人大无法主动地开展活动，而且对每年必须审查批准的事项，就变得意义不大，甚至使宪法规定的这方面的职权形同虚设。

　　1982年，在起草中国第四部宪法时，规范全国人大开会日期也成为热点问题。

　　在当时的宪法修改委员会第二次全体会议上，荣毅仁、耿飚、康克清委员提出，应该定出开会时间。

　　荣毅仁当时说，开会没有固定日期，看起来主动，实际上很被动，工作不好办，对发展民主、加强法制都不利。

　　大家的建议都认为，人大开会时间应与财政年度一致，才能使人大审查批准国家的年度计划和预算落到实处。

　　但当时国务院提出，1月份赶出国民经济计划、预算有点难，所以未对全国人大会期作出规定。彭真委员长最后提出会议“应该在春天召开”。

　　1989年，制定全国人大议事规则，规定了全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。

　　直到九届人代会开始，李鹏委员长指示把会议开始时间定在3月5日。此后一直坚持至今。

　　“这表明，全国人大每年举行会议的时间已经做到制度化，也是人大制度走向规范和成熟的标志”。程湘清说，目前许多地方在5月就开始做第二年的预算，人大也能提前到一月或二月举行会议。“这是一个可喜的进步”。

　　从羞羞答答到理直气壮

　　1978年以来，人民代表大会不只是在开会时间上有改变，整个制度也逐步得到加强和完善。

　　程湘清说，首先是完善选举制度。过去提名代表候选人只有政党、团体可以，现在只要有十票以上的选民或代表都可以提名候选人；原来代表名额时多时少，后来宪法规定，人数不超过三千；以前农村人大代表所代表人口数是城市人大代表的 8倍，后来缩小到4倍，“这是我国选举制度的重大突破，缩小了城乡间选民的差距。”

　　另一个重大进展是地方人大开始设常委会。

　　程湘清说，改革开放前，地方人大没有常委会，地方政府人民委员会既是执行机关也是人大常设机关。

　　“这是所谓的‘议行合一’体制，地方人大开完会后就没事了，工作交给政府的人民委员会，人大形同虚设。”程湘清说。

　　全国人大除了可以设立各级人大常委会，还赋予省级和较大的市级人大及其常委会制定地方性法规的权力。“有了这些权力，地方人大及其常委会这些年在立法，监督方面进步很大，搞得非常活跃”。

　　有人总结，人民代表大会在监督方面就经历了这样一个发展过程：上世纪80年代忌讳讲监督；80年代末90年代初羞羞答答讲监督；90年代中期以后理直气壮讲监督。

　　20年磨出监督利剑

　　2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称“监督法”)施行。

　　该监督法从1986年开始酝酿，历经五届人大、十几次易稿、罕见四审，这把经过人大20年磨砺的监督利剑，终于出鞘。

　　党的十七大鲜明提出“让权力在阳光下行使”。而已经出台的各级人大常委会监督法的一个重要特点就是充分规定了公开原则。

　　这些规定为人民直接有序的政治参与提供了法律依据和基本前提。正是在坚持和实行公开原则的前提下，人民才可以通过各种渠道进行直接监督。

　　2008年3月2日，79岁的申纪兰在山西代表团住地北京万寿宾馆出现。她是中国惟一出席过一至十届全国人民代表大会的代表，被称为中国人大制度的“见证人”和“活化石”。

　　申纪兰回忆说，第一次担任全国人大代表不知道怎么去选举国家领导人，村里所有人都说：“你去了只管选毛主席！ ”

　　第一次参加选举，申纪兰说，很多人也都不识字，别人告诉她选票上毛主席的名字，她就认认真真地在后面画圈。

　　“当时好多代表都是文盲。哪像现在那么多代表都是大学生。”申纪兰说。

　　申纪兰一个明显的感受是，“在广场堵截自己的外国记者比以往多了起来。”。人代会越来越多的为境外媒体开放，新闻中心为境内外记者采访提供了越来越多的便利。而在交通这样一个小细节上，今年的两会，还专门为境外记者安排了免费的通行车。

　　经历十届全国人民代表大会的申纪兰道出一个朴素的道理：半个多世纪以来，凡是人民代表大会制度实施较好的年代，就是她的好日子，也是全国人民的好日子。

　　程湘清最后对人大的发展进行总结，人大在逐步制度化、规范化、程序化，保障让权力在阳光下运行，充分调动和发挥人民群众有序政治参与的积极性，确保权利行使。

　　-新观察

　　践行民主当从人大变革始

　　相较于当下人代会、人大代表所产生的眼球效应，今天的人们似乎已很难想象三十多年前人大制度的凋敝———尽管在理论上贵为国家政体和根本政治制度，但即使是作为一个形式符号，也难见容于当时的政治环境。

　　人大的荒芜也是民主的荒芜和法制的荒芜，这已被历史证明是制造国家动荡和民族悲剧的重要根源。正因此，防止“ 文革”专制主义灾难重演，成为三十年前重建人大制度的原始动因。邓小平指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

　　代议制民主堪称人类史上最伟大的制度发明，其形式在西方是议会，在中国则是人民代表大会，两者虽有重大区别，但都是关涉国家权力、民主政治的最高机制，必须回答权力来源的合法性、权力分配的科学性和权力制衡的合理性等大命题。正是从这个角度而言，三十年前人大制度的凤凰重生，以及1982年现行宪法的颁行，既是改革开放的时势产物，在某种程度上也是中国转向现代宪政和现代国家的转折点。

　　事实上，肇始于三十年前的人大制度重建，始终与国家前途同命运、共呼吸。1979年7月由五届全国人大通过的刑法等7部法律，是改革开放后“人心思法”的第一批成果。不难想象，倘若没有人大的崛起和持续变革，中国的政治体制改革史和民主法治建设史必然是另外一种写法。

　　尤为重要的是，伴随着改革开放三十年的历史风云，人大制度这一民主政治理想并未仅仅停留于制度设计层面，亦已激荡成鲜活的民主实践，它呼应着以各种权利诉求为表征的公民民主意识的全面觉醒，渐渐内化成全民族的信仰。

　　经历了三十年的时光洗礼后，各级人代会已不再是歌功颂德的“温吞水”，而是出现了越来越多的“无畏代表”、“ 直言代表”、“放炮代表”。而质询政府高官、否决法院报告等一系列标志性事件的出现，亦表明人大正在逐渐摆脱“橡皮图章”、“表决机器”的历史囚笼。

　　人大制度，既要坚持，又要完善，这是当今中国上至高层、下至黎民的社会共识。人大制度探出了一条符合中国国情的民主路径，但并不意味着它已经尽善尽美，如选举制度、预算监督的立法机制、违宪审查机制，和履行监督职能等方面都需要完善。

　　与三十年前百废待兴的时局相比，中国当下正处于改革深化、矛盾凸现的社会转型期，只有更加充分地激活人大这一民主制度，才能顺畅民意、约束公权，健全政治规则和社会规则，并避免“街头政治”的危险，这也是人大被寄予厚望的原因所在。当“人民当家作主”这一常识性的口号，完完全全地演变成公民的生活方式，中国将抵达理想境界的彼岸。

　　□计伟民

　　一日三十年——3月5日

　　●1978年继第一部宪法颁布24年后，中国第三部宪法颁布。

　　●1983年中共中央、国务院发出《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，要求改变城乡零售商业、服务业的落后状况。

　　●1984年国务院颁布《国营企业成本管理条例》，目的为了降低国企成本耗费，提高经济效益。

　　●1989年少数分裂主义分子在拉萨制造严重骚乱事件。

　　●1991年中国成为第五个获准在太平洋规定海域开发多金属结核的国家。

　　●1994年《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》公布实施。

　　●1998年全国九届人大一次会议李鹏委员长指示将人大开会日期定于3月5日。

　　●2008年中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。

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