——中国农村改革三十年流变

　　冯善书

　　2008年10月9日起，一场影响农民利益的重要会议在北京召开。中共十七届三中全会就农村土地改革，农村金 融体系和城乡一体化建设等议题展开讨论，并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

　　就在会议召开的前几天，胡锦涛总书记前往安徽省小岗村等一批在中国历史上具有标杆性质的农村考察。30年前， 中国的农村改革从小岗村出发，由18名农民签下“分田到户”的生死状，率先实行“农业生产大包干”,把7亿中国农民直 接带进了奔腾激荡的历史长河。

　　30年后，中国改革再一次从农村出发。

　　农民冲垮体制桥头堡

　　从“文革”浩劫中逃出的中国，已然是一个背负2.5亿贫困人口的落后穷邦。

　　1978年2月份，华国锋向全国人大代表坦承：由于“文革”的破坏，仅1974年到1976年，全国就“损失 工业总产值1000亿元，钢产量2800万吨，财政收入400亿元，整个国民经济几乎到了崩溃的边缘”。

　　李先念此前作过一个估计：中国国民在“文革”十年中遭受的收入损失高达5000亿元人民币。这个数字相当于建 国30年全部基本建设投资的80%，超过了建国30年全国固定资产的总和。

　　假如政治的灾难还隐含着某种历史意外的话，体制的弊病则是桎梏中国经济数十年裹足不前的必然因素。党内资深的 农村问题专家杜润生说过一句大实话：中国实行社会主义近30年，农民一天还吃不上1斤贸易粮，1958年～1978年 20年间全国农村人民公社社员平均收入年增长只有1元。

　　中国落后的症结在哪里？我们应该从哪里开始改变？未来的方向又在哪里？当决策层还处在一片迷惘时，安徽省小岗 村一批贫困农户的举动却引起了国内学者的注意。

　　小岗村位于安徽省凤阳县，当时还叫生产队，只有20户人家，115人，517亩土地。此前，社员一直在集体大 生产中相安无事。直到1978年夏天，严俊昌等18户农民突然冲垮人民公社的体制壁垒，冒着杀头和坐牢的危险，一起签 下“分田到户”的生死状，在全国率先实行了“农业生产大包干”制度。

　　农民的理由是，旧的生产经营和分配制度让他们吃不饱饭。凤阳县委公布的数据显示，1966年至1978年，在 总计156个月里边，小岗有87个月是靠救济度过的，共吃去救济粮114000公斤，比他们自产的粮食多出1/3；花 掉救济钱15000元，比他们自挣的钱多出1/10。“集体化”那些年，社员经常食不果腹，每到秋收几乎家家外出乞讨 。村里唯一读过中学的农民严宏昌回忆：20年人民公社，小岗减少了1/2的人口、1/2的耕地及2/3的牲口，每人年 均产粮食由500公斤减至50公斤。

　　“与其被饿死，还不如在别人没有走过的地方杀出一条血路来。”

　　大包干实行头一年，小岗村便实现了人均产粮575公斤，等于1966年～1970年五年的总和；当年人均产花 生、芝麻等油料作物150公斤，等于过去20年产量的总和。过去连100斤花生的上缴任务都完成不了的小岗村，这一年 居然向国家交了13.9万斤粮食，单花生就有3万多斤。

　　“这样的转变太吓人了。”小岗村的神话顿时在当地引起了轰动，并很快得到了安徽省政府官员的认可。在万里的支 持下，更大范围的分田试验在该地区悄然掀起。

　　1980年，包产试验所释放出来的农业增产潜力虽然获得了越来越多地方官员的理解和支持，然而在意识形态上却 始终没有得出满意的解释。

　　在这种情况下，邓小平作出两次很重要的努力。第一次是，提出中央可以在政策上允许安徽、贵州、内蒙古等贫困省 区率先实行包产到户。第二次是，1980年5月，他借某次公开谈话的机会，公开赞扬安徽肥西县的包产到户和凤阳的大包 干，他说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”。“有的同志担心，这样 搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”

　　邓小平的讲话，标志着包产到户成为中国经济改革的一个突破口。讲话发表四个月后，中共中央发出75号文件，对 包产到户采取进一步支持的态度。

　　18户农民的想法逐步转变成整个国家的希望，进而确认为中国农村经济体制改革的方向。在这场持续而激烈的互动 中，中国农民面对苦难、自我救赎的方式终于得到国家的尊重，而尊重农民的选择也正式成为国家在政策操作上的一项重要原 则。

　　1982年，中共中央发布具有历史意义的农村工作一号文件时，包产到户作为一种经济责任制的合法性终于得到确 认。

　　到了1988年，中国的农民创造出连续八年增收的新局面。这一年，政府宣布提前两年实现国民生产总值的翻番目 标。中国能有这样的成绩，农村经济的增长起了第一位的作用。

　　在这期间，农村的增产增收进一步巩固了承包制，但是也给农村的经济发展带来了许多新矛盾和新问题。首当其冲的 是，因为统购派购的制度未取消，农民缺乏平等进入市场的权利，再多的产品也无法通过商品转化给农民带来增收。

　　为此，老一辈改革家杜润生向高层提出，把人民公社体制改变为家庭承包制，从而顺利地解决了农村微观经营机制改 革的问题。

　　从1983年至1986年，中央连续发布了四个讲农村工作的一号文件。这些文件在总结原有改革成果的基础上， 从许多其他不同方面入手，试图系统地解决农村基本经济制度和农村市场机制发育过程出现的种种问题。

　　其中，最让农民欢喜的是，1984年中央提出允许农民自备口粮进城务工，使得农民可以离开农村，到周边的城镇 流动就业，这为将来亿万农村青年的进城打工作出了良好的政策铺垫。

　　1985年出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，把计划经济体制下长期存在的粮食统购制度改成了合同 收购，合同之外，由政府议购改为市场收购，派购的除桑丝、药材和烤烟3项外，其他农产品一律通过市场交易，由市场形成 价格。这一改革大大疏通了农产品的流通渠道，有力地保障了农民平等参与市场竞争的自由。

　　这一时期，中央还提出发展林业，兴办交通，支持乡镇企业，鼓励技术进步、人才交流，放活金融市场，完善农村合 作制，加强小城镇建设，发展外向型经济等政策措施。到了80年代末期，一套适应发展市场经济要求的新农村经济体制框架 初步构筑，这也标志着中国农村的经济体制改革有力地迈出了第一步。

　　在这套制度体系的催生下，农村的经济生态结构逐渐向多元化发展。这个时期，中国农民和盘托出了他们的又一伟大 创造——乡镇企业。

　　乡镇企业在农村的出现，归根到底是因为农业生产效率的提高以及土地容纳能力的饱和。为了解决以后的生存问题， 农民唯有探索新的路子。由此，一种强行突破当时现行土地管理红线和大量吸纳农村剩余劳动力的农村经济发展模式产生了。 华西村是当年在探索乡镇企业发展道路中承受了巨大风险的“名牌村”，该村的农民在经营五金厂中挖到第一桶金后，立马引 来了其他许多穷村的跟风。农民的创造取得中央的认可后，乡镇企业在中国农村就像雨后春笋般快速涌现。

　　当年，邓小平把乡镇企业的大规模出现称为农村改革中“完全没有预料到的最大收获”，是“异军突起”。有数据显 示，在最辉煌的时刻，这些企业为国家创造了将近一半的产值；上交的利税占国家税收总量的1/5以上；吸收了2亿多农村 富余劳动力就业。

　　“三农”成为“问题”

　　80年代的农村改革，从小岗村出发后，步步为营，不但成功地解决了这一时期农村存在的许多突出矛盾，而且对城 市的发展形成了有力的支援。按理说，到了90年代，农村的市场机制应该进一步发育，农村的发展也应该进入一个全新的时 代。

　　然而，在这一时期，农民的期许并没有得到现实的回应，曾经为中国城市经济体制改革提供强大动力的农村经济体制 改革出现了滞后的窘境。

　　2000年3月，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平以振聋发聩之声，向时任国务院总理的朱基反映了当地面临的 突出问题，指出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。

　　李昌平的进言在当时不但引起了中央对“三农”问题的重视，而且在全国范围内引起了社会各阶层对农民问题的反思 。此后，与农民、农村和农业有关的话题，一度成为官学两界研究和探讨的焦点。

　　为什么90年代的“三农”问题能够在全国引起如此高的关注度？这一时期的中国农村改革出现了什么问题？

　　要回答这些问题，必须了解上世纪90年代农村社会经济发展的背景。

　　邓小平发表南巡讲话后，中国经济迎来了第二次增长高峰期。大量外资循着南中国大门向内地涌入，使得中国的城市 化、工业化速度呈现出跨越发展的态势。而这一时间，我国的市场经济体制开始走向不断完善和成熟，从而很好地发挥了市场 在配置资源的基础性作用，这也使得城市经济焕发出从未有过的生机和活力，对农村劳动力和其他重要资源的吸附能力则不断 增强。在这种情况下，80年代曾为中国城市经济体制改革提供强大动力的农村经济社会发展，事实上逐渐陷入了滞后窘境。

　　中国的经济体制改革虽然发端于农村，然而此后国家在促进经济发展过程中所制定的许多制度安排都是以城市为中心 的。加上国家大部分资源都集中投放在城市，这就从制度和现实层面形成了对农村、农民和农业的不公，导致社会经济发展的 不平衡。

　　城乡分割的二元体制，使得城市不断掏空着农村的资源，出现以农村人口向城市的大规模流动和以吞食农民土地为标 志的城市化的大举扩张。

　　城市化的进程让一批批祖祖辈辈面朝黄土背朝天的农民变成城市建设的“打工仔”“打工妹”，为城市建设和发展做 出巨大贡献，但是全国各地涌来的民工潮，也让各大城市的火车站、公路站，年年春节“不堪重负”，直至出现2008年大 雪灾事件。

　　而且，农民的大规模进城，使落后的农村失去了维系正常农业生产劳动的基本劳动力，留下来的“三八六一部队”( 妇女老人儿童)根本无力承担繁重的农业生产劳动，大量的农地被抛荒。跨过2000年，劳动人口的不足已经在事实上成为 制约一些落后农村地区经济发展的主要因素。

　　而在一些靠近城市的发达农村，农民土地的被任意侵蚀成为最广受关注的坑农、害农、损农现象之一。1996～2 006年10年间，耕地净减少1.24亿亩,人均耕地水平降到了1.38亩，只相当于世界平均水平的40%。在现有的 土地管理制度下，一些地方权贵结盟，可以轻易地夺取农民集体所有的土地。而为了发展经济的需要，农民自己却没有直接开 发利用自己土地的权利。

　　一方面，农村的发展变得越来越缺乏资源，另一方面，农民要留在农村从事农业生产的负担越来越重。靠着一亩三分 地上的农业产出，农民必须自力解决生产生活、教育养老、医疗卫生等所有的社会保障问题。事实上，当上述几个方面的任何 一个方面出现大的难题，农民都是无力面对的。农业收入根本无法满足农民获得持续发展的基本需求。

　　按照有些官员的说法，90年代应该是中国实行改革开放以来最重要的收获期。然而，这一段时期农村和城市间发展 的距离越拉越大，农民的收入远远不能跟城市居民的收入相提并论，而农村社会与城市社会间的割裂也使得农村社会沉积的种 种矛盾越来越突出化、尖锐化。

　　李昌平要向总理说实话：“在改革开放和高速发展的大背景下，这一时期的中国农村出现了大范围、多人口、长时间 的经济凋敝和生活艰难的状况”，这根源于国家农民、农业和农村政策走进了错误发展的路线。

　　李昌平认为，90年代的中国改革，使得农民在教育、卫生、养老等方面的权利不仅没有随着经济高速增长而提升， 反而下降了。最明显的指标是，90%以上的教育、卫生、养老等公共资源非农化，农村一度出现大面积读不起书、看不起病 、连五保户都无人管的现象；而进城的农民，既没有被纳入社会保障体系，也没有任何的政治权利……

　　而在农业生产经营方面，小农只有组织起来，才能获得农产品附加值和议价、定价的权利，才能获得“价格增长效益 ”。但遗憾的是，90年代不仅没有发展出新农民组织，相反，错误的政策导致既有农民组织逐步走向解体。

　　他认为，这一时期的中央政策，弱化了农民土地所有权的权能，恢复了某些部门垄断利益，压垮了许多乡村集体企业 ，堵死了农民分享产业延伸收益的道路，(对乡村企业的强制性改制)违背了市场经济发展的方向。而对城市发展的倚重则忽 视了农村发展的平等权利。

　　对这一时期中国农村改革提出质疑的还有著名农村问题专家陆学艺。他说，农村第一步改革有声有色。第二步改革开 局不利，农民不欢迎，当年减了产，受了挫折后，又没有修正策略、组织再战。客观上是此时宏观环境变了，国家的主要力量 已经转到城市经济体制改革的方向上了，农民又分化了，目标多元化了，组织者又没有妥善的应对措施。不久，中央农研室也 被解散了。从此，农村第二步改革不再提了，农村改革也讲得少了。

　　不过，在这一时期，在农民的自发推动下，广东省珠三角地区实行的一项农村土地股份制改革，却引起了广泛关注。

　　1992年，广东省南海市(现为佛山市南海区)罗村镇下柏管理区率先试行农村土地股份合作制。所谓土地股份合 作制，就是把农民使用的土地收回集体，然后由集体建股份合作社或股份公司，统一规划管理经营，通过出让、出租等方式直 接让农地进入土地市场，获得土地的级差利益，不同的村根据本村村民的合议选择配股方式。这跟建国初期的初级农业生产合 作社十分相似。不同的是，以前的初级农业生产合作社承认土地私有制，而功能也仅限于农业生产范围的合作。

　　这一改革极大地推动了南海农村集体经济的发展。1998年，新土地管理法实施时，该市做过统计，全市农村经济 总收入达到638.6亿元，集体经济纯收入达34亿元，农民人均纯收入6214元，分别比1992年末推行股份合作制 前增长370%、149.6%、150.4%；全市集体经济股份分红6.1亿元，人均分红808元。到了2003年， 农民年均分红1180元，东南部工业发达地区最高分红接近1.5万元。

　　虽然土地股份合作制的合法性至今仍未得到国家的承认，然而，作为一种新的制度安排，其在拯救农村集体经济、拉 近城乡发展距离以及保障农民基本利益等方面所表现出来的优越性，却使人们深刻认识到，农民的智慧是无穷尽的，他们的选 择，也会随着时代的发展而变得越来越多元化。

　　又到转折点

　　新世纪以后，中国农村改革在尴尬中转入另一个阶段，而前十年没有彻底获得解决的农民负担问题也被带入了新的世 纪。农村问题专家陈锡文把这个阶段的目标归结为以农村税费改革为核心，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系。这实际也 象征着，中国的农村改革已经到了以尊重农民生存和发展的权利和自由为核心价值的农村综合改革阶段。

　　旨在减轻农民负担的税费改革的试点最早在一些贫困地区拉动。这些地方都是农民遭遇体制盘剥最严重和最普遍的地 方。

　　2000年，中共中央、国务院作出重大决策，决定在安徽全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县(市)进行 农村税费改革试点。几年后，这项改革很快扩展到全国。

　　当时试点的主要内容有：废除乡统筹村提留和生猪屠宰税、农业特产税，保留农业税，新增农业税附加主要用于村级 公益开支。

　　为了防止现实的反弹，中央为此还布设了三项配套的改革方案：一是推进乡镇机构改革；二是推进农村义务教育体制 改革；三是推进县乡财政管理体制改革。

　　税费改革的逐步深入，大大深化了人们对城市和农村发展差距以及制度根源的认识。而此时中央的政策也有了很大的 改变。

　　2002年，江泽民同志提出农村改革的思路要向统筹城乡经济社会发展转变。所谓城乡统筹，是指充分发挥工业对 农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。

　　伴随着这一思路的转变，两年后，新世纪首份中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 》发布。这是改革开放以来第六个涉农的一号文件。此后，连续四年，每年的中央一号文件的主题都是“三农”问题。又是五 个一号文件。

　　这五个新的中央一号文件，核心价值导向是“城市支持农村、工业反哺农业”，具体来说，就是要“多予、少取、放 活”等一系列政策措施，使农民休养生息，重点强调农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。

　　“多予”是调整国民收入分配结构，加大对“三农”的扶持力度。

　　2007年，中央财政安排的支农资金高达3917亿元，2008年，又提高到4318亿元。为使农民能够真正 享受到改革的成果，政策规定，凡涉及到粮食直补、农资综合、良种、农机等项的补贴，都必须直接发到农民的手上，而不得 设置任何的中间环节。这开创了中国直接补贴农民的先河。

　　随后，农村义务教育“两免一补”政策的推行，使得中国的初中和小学实现了真正意义上的免费义务教育。而新型农 村合作医疗制度的建立与推广，在减轻农民看病就医的负担方面也起到让农民认可的效果。农村水电路气等基础设施的建设也 大大改善了农民的生产生活条件。

　　“少取”方面，影响最大的是2006年，全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，结束了2600多年我 国农民种地缴纳皇粮国税的历史。

　　“放活”方面，加快农村综合改革的步伐。包括促进林权改革，搞活农产品流通，进一步放开粮食购销市场和价格， 出台农村最低生活保障制度，加强农民工权益保护和服务工作，推动了城乡平等就业的进程，积极扶持农村非公有制经济发展 ，引导农民进入小城镇就业和定居，不断改善农民进城就业创业环境，引导农村劳动力合理有序流动。

　　由此，一套适应城乡统筹发展的农村新的政策体系正在形成。

　　到了十七大召开的时候，党中央进一步提出要实现统筹城乡发展的目标，就必须建立以工促农、以城带乡的长效机制 。应该调整工农、城乡关系，形成一个切切实实的重视解决好“三农”问题的机制。

　　2008年，担任中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文介绍，今年的农村改革主要分为深化乡镇机构改革、推 进农村集体林权制度改革、深化农村金融体制改革和三年内化解全国农村义务教育债务这四大重点。

　　第一项重在转变乡镇政府职能，精简机构和人员，以更好地为农业和农村提供各种服务。第二项则要把集体林地的家 庭承包经营制度在全国范围全面推进。第三项除了要求中国农业银行、中国农业发展银行等加大对农业和农村的支持力度和进 一步完善农村信用社的运行机制外，还要在进一步放宽中小金融机构进入农村的门槛和扩大农业政策性保险试点方面取得突破 。第四项是以中央财政和省级财政为主，争取在三年内化解农村“普九”债务。

　　有学者认为，农村改革30年的硕果累累。然而，30年后，坚冰犹在。

　　面对横亘在人们眼前的这些难题，陆学艺直言：计划经济体制束缚农村生产力发展的障碍还很多，目前最主要的就有 两个：一是户口制度，这是束缚农民的紧箍咒，一定要先改革，使农民重新获得平等的国民待遇，获得参加社会主义市场经济 竞争的入场券；二是土地制度，现行的所谓集体所有制，已经变得畸形了，这是产生城乡之间、农村内部诸多纠纷的主要根源 ，一定要改革，使农村土地产权明晰，使农民获得可以自己支配、处置的资产和房产，使农民有参加社会主义市场经济竞争的 立足之地。审时度势，现在是该下决心进行新一轮农村改革，解决好“三农”问题的时候了。

　　在经历了30年的浴火重生后，中国农民面对未来，又站到了新的起跑线上。