-张占斌

　　如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，发展的趋势是“地方政府日 渐空壳化”，众多部门的垂直管理，损害了地方政府职权的完整性。

　　日前，广东省食品药品监督管理部门发布消息称，将现行食品药品监督管理机构省以下垂直管理改为由地方政府分级 管理，相关组织架构变革都在运作之中。这一消息引起了人们的关注，广东的做法是想解决什么问题？这会不会预示着一种趋 势，会有更多的垂直管理体制发生改变？

　　从中央放权到垂直管理

　　改革开放以后，从经济领域开始，将一些中央的权力下放地方，意在调动地方的能动性。从1980年的财税下放， 到1982年的部分立法权下放，再到1984年的投资决策权下放。改革开放30年，前20年基本上是中央不断向地方下 放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。权力的赋予促进了地方经济 的发展，地方经济实力的增强又反过来巩固了地方的权力，使得地方政府就某些问题与中央政府博弈有了可能，更大的后果是 地方保护主义的兴起。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，这不但削弱了中央政府的调控能力，也 损害了市场经济统一法治和统一市场的原则。

　　随着地方权力扩大，出现了中央政令不通，地方保护主义盛行的现象，这样迫使中央政府重新收回一些行政权力，所 采取的具体行政手段就是垂直管理。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行省 以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但随着形势发展也出现了一些新问题、新矛盾。

　　从改革初期的中央放权到近十几年一些部门垂直管理，影响这一权力的重新划分，最重要的因素就是经济。随着经济 的发展，地方政府在行使职权的过程中，对政府的经济职权如审批、监管、处罚和调节等各项进行了调整，这些调整本来也是 为了经济的健康运行和良性发展，但基于各种不同的利益动机，一些调整行为就不自觉地变成了谋利行为，久而久之，就形成 了地方利益和国家宏观秩序之间的矛盾。于是，改变审批、监管和处罚等权限的主体，就可以让地方政府无法牟取私利。由于 垂直管理体制所带来的利益格局见效快，一段时间以来似乎已发展成为一种思维模式。某一行业一遇问题或利益矛盾，很快就 有人主张垂直管理，大有囊括所有部门之势。

　　垂直并非万能良药

　　垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。国家加强垂直管理的力度有助于破除 地方保护主义，保证政令的通畅，有助于避免地方政府的干扰，实现资源的最优化配置，保证国家整体利益受到最大限度的保 护。但“条块”矛盾也随着垂直管理部门的增加而增多。

　　其一，垂直管理导致地方政府职能削弱，损害了地方政府的能动性。垂直管理部门凭借自身的优势地位不一定会配合 地方政府的工作，而地方政府也会做出消极回应，推诿其应该配合垂直管理部门的工作。容易出现各自为政、相互推诿的现象 。特别在行政执法综合性越来越强的今天，“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。

　　其二，垂直管理部门的人事权、财政权、管理权都由本系统内的上级机关掌握，人大监督缺位。垂直管理领导部门不 受地方政府的领导和指挥，也不向地方人大负责和报告工作。实践中垂直管理部门常常被排除在地方人大的监督之外，不受地 方人大法律和工作监督。人大监督权的缺位为部门利益和腐败提供了滋生土壤，导致部门利益规章化。

　　其三，垂直管理部门待遇比较优厚，在公务员队伍中形成攀比效应和不公平感。相对地方部门而言，垂直部门经费比 较充足；在其他部门因基层财政困难而捉襟见肘时，垂直部门却可以出手大方。在许多地方，同为公务员，垂直部门干部的工 薪收入要比地方部门干部高出许多。追求充足的经费，提高干部收入，这正是许多执法部门强烈要求垂直管理的重要原因。

　　其四、垂直管理部门也存在追求本系统利益最大化的倾向。垂直管理更使部门内部形成强大的共同利益群体，处处维 护部门利益则使政策制定、基层执法的公正性大打折扣。这些年，无论行政审批改革，还是各项收费的削减，都会触及到部门 利益的强大反弹。

　　其五、垂直管理会使中央的集权越来越大，使地方政府获得了不作为的正当理由。现在的问题是，如果哪条线上出问 题，就把哪条线的管理权收回中央实行垂直管理，就会使中央的权力越来越大，地方的责权越来越小。看似重视了，实际上是 剥夺了地方政府的管理责任，使其管理失去依据，更加放任地方政府的不作为。

　　如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，众多部门的垂直管理，损害 了地方政府职权的完整性。

　　那么，到底哪些部门应该垂直管理？垂直管理应该有个什么限度？这虽然是个制度设计的技术问题，但从宏观上而言 ，它更是一个中央与地方权力划分的战略性问题。对中央和地方关系的确定要结合当前经济社会发展中的突出问题，或者说， 要有助于解决当前经济社会发展中的突出问题。为了发展县域经济，垂直管理部门的放权也要有实质进展，而且如何完善垂直 部门与地方政府的关系，也需要仔细研究。

　　最关键的是权力和责任的匹配。如果把责任交给哪一级就必须给其相应的权力。比方说有些事情中央垂直管理，那么 省一级就不能再承担责任；如果是省以下垂直监管，那么市县乡就不能再承担责任。反过来，如果要让某一级承担责任，就必 须给其相应的权力。所以，现在关键的问题，首先是要理清责任是哪一级，各行政层级分别负什么样的责任，然后再考虑各种 权力怎么划分。这样我们就能更好地理解广东食品药品监督局下放权力的动因。

　　能否取代垂直管理

　　去年底，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，防止经济增速过快下滑和出现波动，中央对宏观经济政策作出重大 调整，决定第四季度新增1000亿元中央投资。为保证投资用在中央确定的方向，不至被地方挪作它用，中央组成联合检查 组派驻各地。检查组由中纪委、监察部、审计署、财政部、发改委派人组成，每省派驻一个，对中央政府投资的实施过程进行 全程监控。

　　这次监察无论是规模之庞大还是阵势之完整，均显示出中央要求地方必须不折不扣地执行中央的要求。其实近几年中 央每逢重大政令出台，宏观调控或是出现重大事故，监察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查，已是惯例。这种制度安排的 实质，就是用流动的方式，割断监督者与被监督者的利害关系。从效果来看执行某项特殊使命的督察，确实查办了地方出现的 一些问题，使得地方政府违规有所减少。但也有学者认为，督察组一走，一切照旧，很多地方已掌握了熟练应对中央或上级之 策。

　　针对督察、巡视制度出现的问题，相比较督察组这样的临时性督察、巡视措施，更为制度化的监督体制开始构建。1 998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，打破既有行政区域格局 ，以摆脱地方政府对金融业务的干预。此后，银监、证监、保监等经济监管部门都依照这一模式设立了大区监管机构。这种方 式，与垂直管理可能对现体制动大手术，并损害地方政府机构与权力配置不同。在地方政府之上设立跨区域监察机构，得到多 方的认可。

　　现在面临的问题是，一方面是越来越多的部门垂直管理，一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立。大区督察体制 安排效果要好于地方政府垂直管理体制，不但监督成本较少，最重要的是给地方留下了创新的能动性。但大区监督体制也会有 实体化倾向，这一督察权力一旦坐实，由此可能成为一个新的政府层级。如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市 场的边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，仅仅依靠大区督察机构或巡视体制，尚不能解决地方政府违 规违法问题。

　　理顺条块关系，需要完善垂直管理部门与地方政府的关系，各垂直管理部门与地方政府应切实按照改革要求，明确分 工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。对于广东食品药品监督局改变垂直管理体制，还权 于市县，从政府行政管理体制改革大背景来说，也是一种必然。-