-任建明

　　两个文件虽说很有意义，但实质作用有限，只能说是加强县级纪检监察机关建设的一个开端，迈出的一小步。

　　最近，中央纪委等五部委联合下发了九号、十号两个文件，以加强县级纪检监察机关建设。两个文件被舆论普遍解读 为“扩权扩编”，即提高县级纪检监察机关的地位，改善县级纪检监察机关的经费、装备和条件。一些人甚至认为，县级纪检 工作的“春天”来了。这些解读虽然很吸引眼球，但却有失偏颇。

　　从当前基层的实际来看，加强县级纪检监察机关建设，包括改善其地位和物质条件，都是当务之急。两个文件能达到 这个目的吗？在多大程度上可以达到其目的？这是需要审慎回答的问题。

　　县域问题的根本

　　“郡县治，天下安”。县级政权处于国家权力最基础的位置，又直接面对最广大的群众，是承上启下的枢纽环节。县 级政权的稳定和健康，是国家稳定的基础。

　　我国县域政权普遍存在的问题以及问题的不断尖锐化，是加强县级纪检监察机关建设的主要背景和动因。改革开放以 来，我国县域作为最活跃的部分之一，其经济、社会得到了很大发展，为国家的总体发展做出了巨大贡献。但是，问题也不断 积累，而且日趋普遍化和尖锐化。

　　最尖锐的一个表象问题就是，县级政权普遍面临着尖锐的干群矛盾和政社(政府和社会)冲突。而背后的一个主要原 因，是不少县域政府的官员腐败严重，政府与民争利的问题得不到有效遏制。以至于冲突和矛盾日益尖锐，甚至在有些地方都 到了稳定难以为继的程度。

　　近年来，县级领导班子，特别是县委书记成了腐败的高危人群。不论是腐败比率，还是腐败情节都在快速蔓延。受到 查处的腐败县委书记已经很多了，杜保乾、林龙飞、李铁成、武保安大概是他们中的“佼佼者”。县委书记腐败的主要形式之 一就是“卖官”，由此导致十分严重的政治后果和社会后果。

　　例如，杜保乾在任河南卢氏县县委书记5年中，提拔调动干部650人次，相当多的都存在买官卖官行为。杜保乾被 立案调查不到半年，该县就有另外80名干部被“双规”，其中包括县委常委、副县长1名，以及该县全部19个乡镇的乡、 镇长及党委书记。

　　随着腐败蔓延和县级政府与民争利的日趋严重，源起于基层的矛盾和冲突继而导致的群体性事件，数量不断增多，情 节不断升级。其中，四川汉源事件、贵州瓮安事件，被很多人认为是具有“标本性”意义的群体性事件。

　　问题和问题解决相比较的情况又怎样呢？从全国来看，基层问题增加的速度，越来越快于上面解决问题的速度，呈现 出“摁下一个葫芦，浮起三个瓢”的态势。如果不从源头或根子上减少问题，不釜底抽薪，而仅靠中央和省级政府来应急救火 、扬汤止沸，显然是不行的。

　　“基础不牢，地动山摇”。如果放任处于基础和枢纽位置的县级政权，照这样的趋势发展下去，后果是不堪设想的。 因此，通过加强县级纪检监察机关建设，达到遏制或治理腐败的目的，缓和或消除导致政治和社会不稳定的因素，就成了当前 纪检重点工作的主要目的。

　　县级纪检“扩权”第一步

　　此次中纪委出台的两个文件，对于加强县级纪检监察机关的建设，肯定具有积极的作用和意义，也得到了舆论和不少 专家普遍的、积极的评价。一些基层纪检干部甚至认为，县级纪检工作的“春天来了”。但就笔者的观察和分析来看，对两个 文件作用和效果的估计还不能过于乐观。

　　先从总体或逻辑上看，能比较有效地治理腐败，克服导致县域政权不稳的因素是最终目的，加强县级纪检监察机关建 设是其手段。两个文件的直接目的是加强县级纪检监察机关建设，同时文件自身是这个直接目的的手段。从手段和目的逻辑关 系看，手段可能存在不充分的问题，且中间环节越多，起始手段不充分的可能性就越大。

　　具体来看，两个文件的主要条款有这么几项：资历相同的常委，担任纪委书记的排在前面；监察局长参加或列席县长 办公会；全国县级监察局将逐步配备一名党外副局长；纪检监察机关内设机构升格；适当增加纪检监察机关的编制；工作经费 由地方财政全力保障；办公装备配备标准化，经费由中央和省级负担，等等。

　　这些规定都比较具体，大多也都能够兑现，对此不应当有太多的质疑。但关键的问题在于这些规定是否重要，是否抓 住了主要矛盾？即使抓住了主要矛盾，步子是否足够大，足以解决矛盾了呢？

　　在反腐败方面，关键问题是体制上的，正是体制上的问题使“反腐败生产力”受到严重的束缚。这是我国反腐败付出 巨大努力、投入惊人资源、经过长时间持续努力后，但却难以看到应有效果的主要症结。

　　举个比较形象，但不太贴切的比喻，就是回到30年前，面对我国农村粮食生产解决不了我们自己吃饭的问题。该如 何来分析和解决这个问题呢？当然，事实上的手段大家都很清楚，就是废除人民公社、实行包产到户，进行彻底地体制改革和 创新，而不是提升人民公社和生产队干部的级别，或者给农民多一点生产工具和返还粮。

　　相对来说，两个文件的前三项规定，似乎是抓住了我国反腐败体制上的一些问题，但规定没有抓住体制上的要害问题 ，或者是局限性甚大。在现有大框框下的微调，缺乏突破性价值。

　　总的来说，两个文件虽说很有意义，但实质作用有限，只能说是加强县级纪检监察机关建设的一个开端，迈出的一小 步。未来的建设还需要有更大的决心、更有效的策略和更大的步伐。

　　单纯“扩权”的副效应

　　假定九号文件就像很多评论所说的，是对县级纪检监察“扩权”，那么，单纯“扩权”会不会产生负面效果呢？湖南 郴州原纪委书记曾锦春严重腐败的教训，就是一个值得忧虑的问题。

　　我国权力过分集中的体制问题是十分复杂的，背后有很深刻的政治制度传统和权力监督理念。表象上人们可普遍感知 到的一些问题：权力普遍得不到有效的监督；要干事似乎谁都没有足够的授权，但乱干事甚至严重腐败却好像“牛栏关猫、来 去自如”(腐败分子胡长清语)。也许可以把这些问题或现象，概括为两个令人费解的悖论：谁来监督监督者，授权不充分和 滥权容易并存。

　　解决问题的思路和策略对头是第一位的。不论是腐败还是其他各种的与民争利，都是背离政府公共目的的表现。这些 问题普遍存在,以至于对政治稳定和社会和谐构成巨大威胁，体制上的问题是根本性的。

　　具体地说，可以归结为是我国的反腐败体制上的问题。怎么来根本解决呢？虽然十七大已经指出了大方向，即“建立 健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。但还过于宏观，不具可操作性，还需进行大量 的具体制度创新，其过程也一定充满着挑战和风险。

　　从我国30年经济体制成功改革和转型的重大历史经验来看，试图从整体上、一步到位地解决反腐败体制上的问题， 是不现实的。历史的必由之路或成功路径必然仍是坚持渐进主义，允许和让一部分地区先行试点，探索出一条可以彻底解决问 题的成功的路子来，然后再行普遍推广。这是一个根本的思路和基本的策略问题。

　　全国2862个县，试图自上而下、一下子设计出一个解决普遍问题的体制，并且同步得到实施，显然是不可能的。 事实上，这些问题也并非只存在于县级。如此面广的问题怎么能得到解决呢？

　　唯一的办法就是开辟改革特区，以解决最终的问题——有效治理腐败、巩固政权、实现社会和谐为目标。允许和让一 部分县市先走一步，给它们足够的政策空间，给予必要的支持，成功的道路是一定能够探索出来的。

　　针对深层次的体制问题，进行大胆和富有开创性的试验，是一条重要的成功因素。如果不通过积极实践、大胆试错破 解这些难题，是很难从根本上解决问题的，弄不好还会导致相反的效果。

　　最近以来，全国有两个地方的反腐败体制创新是值得关注的。一是，浙江天台县在全县各村创设完全独立于村民委员 会的村民监督委员会，即“廉情监督站”，在乡镇纪委的指导、帮助和监督下，负责村级监督工作；二是四川南溪县组建乡镇 片区纪委,而取代原来的乡镇纪委。

　　倘若能把这两个实践创新推广到一些县市，进行试点和再创新，难道不比两个文件的步子更大？之所以这两个创新都 在乡镇和村级，说明往上还是有困难的。但只要开辟了改革试验特区，破除了人为的思想束缚，坚持求真务实和问题导向，就 不那么困难了，就很有希望了。