中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长朱景文
新华社发
中国立法学研究会常务副会长朱景文谈立法法修正案草案
限行限购不能再随意出台 税收征收只能由法律规定
文/图 羊城晚报特派北京记者 董柳 实习生 柯柳叶
8日，中华人民共和国立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议大会审议，立法法面临“出生”15年来的首次“动手术”。
立法法将在哪些方面“大修”，将对老百姓生活带来哪些影响？记者就相关话题专访了曾对修正案提出过修改建议的中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长朱景文。
1、世界上有立法法的国家很少
羊城晚报：不少人对立法法可能并不很了解，甚至认为与自己没有直接关系。是不是这样？
朱景文：现在都在讲依法治国，依法治国的关键是良法善治，立法法的最终目的就是“制造”良法，为善治提供基础，也就是立法法是管法律的法。
立法法实际上是规定我国谁有立法权以及怎么立法等问题。立法法修正案草案这次提交大会审议，体现了它的重要性。在我国，拿到全国人民代表大会上审议的法律很少。
不了解一部法律并不意味着这部法律与自己没有关系。劳教制度大家应该都听过，它的废除，根本上是因为违背了立法法“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”必须制定法律的规定。还有地方政府作出“限行”“限购”等地方规章时，不能说与普通人没有关系，而这在修正案草案中也有涉及。
羊城晚报：世界上有立法法的国家多吗？
朱景文：很少，几个大国像美国、英国、法国、德国、俄罗斯等都没有立法法。这些国家虽然没有立法法，但实际上把许多立法规范放在了宪法中。
出现这种不同，在于中国改革开放30多年，走了西方国家在立法领域中几百年的路，西方的立法是缓慢进行，我国的大量立法集中在一个很短的时间内，立法任务因而非常繁重，需要一部法律对立法行为进行规范。
2、明确税收征收由法律规定
羊城晚报：每个人的生活都离不开税收，像燃油税，有时一个月甚至上调了几次，一些议论也比较多。目前我国税收法律的制定情况是怎样的？
朱景文：我国现行18个税种中，只有3个税种是全国人大以法律的形式通过的——个人所得税、企业所得税、车船税。因为相对来说，这三个税与公民、法人的利益关系非常密切，而其余的税如燃油税、消费税等等都是国务院制定条例征收的。
税收与老百姓的关系太大了。2000年的立法法规定了全国人大及其常委会享受十大专属立法权事项，涉及这十大事项的只能制定法律，其中税收与财政、金融等并在一条中规定，而这次修正案草案的一大亮点是对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化，根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确了税收基本制度只能由法律规定。
羊城晚报：为什么2000年的立法法中没有对此作出规定？
朱景文：1985年，为了推动经济体制改革，全国人大授权国务院可以根据改革的需要制定暂行条例，开征税种和提高税率等。一方面，当时国务院处于改革第一线，了解情况；另一方面当税收面临需要调整的时候，常常具有紧迫性。
3、对行政法规立法作了严格限定
羊城晚报：这次修正案对授权立法作了限定？
朱景文：当前存在大量的授权性立法。2000年立法法第八条列出了全国人大及其常委会的十大专属立法权事项，这十项必须制定法律，第九条紧接着就说全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要对十大事项中的部分事项先制定行政法规。
这就要说到在我国起着非常重要作用的国务院“立法”。国务院“立法”的数量，就是行政法规的数量，现在比全国人大的立法要多得多。而且有人还做过统计，全国人大及其常委会立法的起草单位，70%-80%都是国务院或者国务院委托的部委。这也不奇怪，因为国务院及各个部委处于改革第一线，最了解情况。
羊城晚报：这种情况下，部门立法就可能把部门利益裹挟进去？
朱景文：对，这就是问题所在。所以这次修正案草案对授权立法作了严格限定，在授权时间上作了限制。草案新增规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但授权决定另有规定的除外。另外被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。
另外就是特别强调人大主导立法，相对来讲地位超脱一些，不站在某个利益的方面，所谓主导立法，也不是说不吸收相关部门参加。
4、地方立法权增加范围限定
羊城晚报：这次修正案一个亮点是赋予设区的市地方立法权，有地方立法权的设区的市将由49个扩至284个。大家担心的是，一些设区的市由于之前没有立法经验，现在如果突然有了立法权，能否立出好法。
朱景文：这方面的争议也比较大。近些年来，很多人对地方立法实践的总体评价不是太高，突出表现在重复上位法已有的规定而没有地方特色，另外就是乱立法，比如地方法规和上位法相冲突。
但中国的面积很大，每一个城市必定有自己的特点，这些城市在城市管理、环境保护等领域怎么可能都按照全国一个模式来？所以地方立法权扩大到设区的市有必要。
羊城晚报：有人担心，地方可能借助立法权扩张权力。
朱景文：一方面，修正案草案明确了可以对城乡建设与管理、环境保护、地市文化保护等方面的事项，制定地方性法规，这就做了一个大致性的限定。
另一方面得靠法律监督机制。实际上，国家已经规定了法律监督机制，比如备案审查机制、改变撤销机制，但问题是一直空置。比如改变撤销机制，立法法规定，当地方立法和宪法、法律、行政法规不一致时，可以改变和撤销，但多年来这一机制没有起到作用。多年来，我们搞立法的人找不出一个全国人大或国务院改变或撤销了地方立法的案例。
羊城晚报：那这次立法法修正案有没有解决这个问题？
朱景文：这次修正案草案在法律监督方面下了功夫。一个改变是，让备案审查机制运转起来。如修正案草案增加规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
5、政府红头文件不能再“任性”
羊城晚报：地方政府下发“红头文件”限制公民权利的情况过去并不少见。这次修正案草案是不是对这方面也作了规范？
朱景文：“红头文件”还不属于地方规章，只是政府规范性文件。一些地方政府出台的规章或“红头文件”，确实给人们的生活带来了影响。
羊城晚报：比如限行？
朱景文：对，限行、限购等。地方政府制定的这些规章限制了公民的某些权利，扩大了某些义务。这次修正案规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务。
羊城晚报：那以后地方政府做出“限行”类的规章就不能随意了？
朱景文：对，尤其是要变成一个常态而不是暂时性措施的时候，必须把它变成地方性法规，由地方人大来做这个事，而不是由地方政府来做。
(原标题：朱景文：限行限购不能再随意出台 税收征收由法律规定)
