警察为何热衷办卖淫嫖娼案:一些地方办案为创收

　　沈阳市发生了一起嫖娼疑案，4名被处罚的当事者大喊冤枉。而处理这起案件的沈阳南站派出所所长李国义，因接受当事人(副厅级干部)通过亲属给其送去的3万元现金被“双规”。某机关纪检处负责人说，该案是一个虚构的、屈打成招的冤案(相关报道见2006年4月24日《民主与法制时报》)。

　　近年来，以查处卖淫嫖娼为名发生的违法行为不时见诸报端，此类事件也引起社会

舆论的普遍关注。

　　一些地方办理卖淫嫖娼案是为了搞钱

　　公安罚款说起来是收支两条线，但实质是这个口袋出来，那个口袋进去。如果没有利益关系，试想警察还会如此执衷于罚款？

　　“沈阳嫖娼疑案”的台前幕后也让我们看到警察罚款搞钱的一些内幕。如果此案中被派出所认定的嫖娼者不是副厅级干部，事情又会是一个什么样的发展脉络？或许被认定的人即使冤枉，也会自认倒霉，毕竟胳膊扭不过大腿。连这位副厅级干部都奈何不了派出所的民警，屈打成招，最后还不得不疏通关系，给南站派出所所长李国义“孝敬” 3万元，一般的老百姓还能咋样？

　　《潮州日报》曾用大篇幅报道了潮州市公安局治安科原扫黄、赌、毒专业队队长李某，是如何把办案做成一件件“生意”的。他抓人，不是因为人家违法，而是抓了就可以搞钱。为此李某办了许多“奇案”。医院一名司机，晚上下班后与同院的一位护士来到潮州大道，教她学骑摩托车，让路过此处的李某碰上了，遂将两个人带回审讯。李问司机：“她不是你的老婆，你为什么要教她骑摩托车？”司机困惑不解：“教自己的同事骑摩托车有什么不可以？” 李说：“你为什么不对别的同事这么好？” 司机再三否认自己有越轨行为，李来了一招，那就叫你老婆来澄清。有一位厂长和女会计把小车停在路边的树下，李看到女的比男的年轻很多，就走过去说：“我一看就知道你们不是一对夫妻，跟我到公安局治安科去说清楚吧。”不管是谁，只要进了李“三扫”办公室，就没有不被“扫”(罚款)的。更恶劣的是他还经常打电话威胁，叫那些在威逼、引诱、欺骗的情况下签字承认了嫖娼、有不正当男女关系的人“进贡”。

　　执法一旦成为一种产业，公民就会失去应有的尊严。在利益驱动下，一些执法人员私设收费名目、任意提高收费标准，甚至为了达到“创收”的目的，与发廊勾结在一起诱人上钩，利用威逼、引诱、欺骗等手段让人签字画押，甚至屈打成招承认嫖娼。

　　建议取消警察的罚款权

　　警察抓卖淫嫖娼本是维护社会治安的分内之事，但一旦和钱挂钩，多数时候就变味了。“沈阳嫖娼疑案”中派出所民警与这个鑫鑫足疗店有没有勾结，值得我们怀疑。写到这里，我想起了媒体的几起报道。

　　一是，1998年9月3日《人民日报》报道，河北省邯郸县公安局代乡派出所副所长孔庆金，身着警服、佩警衔、戴警帽，道貌岸然，却与妓女串通一气，给妓女付房租、配呼机、送礼物、发奖金，并趁机将罚没嫖客的部分钱款装入自己腰包；另一报道见于1999年4月12日《中山日报》：安徽凤阳县公安局西泉派出所所长林志荣，利用妓女做文章，对妓女频频进行精神鼓励：你们干，没有事。当然“政绩”突出，两年下来，仅通过抓嫖就收入70多万元；第三个报道见于，2006年1月14日《燕赵都市报》：河北省沧州市公园派出所警察郭某、马某，和妓院老板王某勾结，让妓院老板充当“线人”，让其店中的按摩女勾引嫖娼者，待客人上钩后，给警察打电话，将嫖客和按摩小姐抓获处罚后，给王某提供“线索费”。

　　笔者在百度搜索栏里输入“警察勾结妓女”或者“公安勾结妓女”的关键词，竟然搜到了70600篇，着实吓人一跳。我们经常听说“官矿勾结”、“官商勾结”，现在看来“官妓勾结”应该引起人们的高度重视了。而“官妓勾结”99%都是和创收有关，要么是集体创收，要么是中饱私囊。

　　正是有了罚款权，警察才不去好好抓小偷，而把主要心思用在抓嫖上；假设没有了罚款权，警察还热衷抓嫖吗？作为治理手段，不仅应该取消警察的罚款权，而且应该取消所有公权力的罚款权。为了不至于取消罚款权后，违法犯罪猖獗，根据犯罪经济学理论，就应该通过修定法律，加大违法犯罪在自由、时间等其他方面的成本。

　　罚款权是不是可以取消，相关部门的专家应该好好研究一下了。

　　抓嫖不能变成商业游戏

　　“沈阳嫖娼疑案”中的谁是谁非，已经不是事件最终价值的根本所在。值得思索的问题是：当一种管制行为发现了某种获益机会后，其本身的寻租冲动又得不到有效管制时，就有可能出现执法者变成违法者的悖论。

　　此时，原本用以制恶的执法权力，变成了为恶的黑色权力。执法者为了抓嫖创收，不惜“做笼子”，与色情场所相互勾结，由色情场所人员向执法人员暗中举报涉嫌嫖娼的嫖客，执法人员按一定的比例给色情场所提成；即使没有出现嫖娼行为，一些执法者也要“创造”出莫须有的事实，原本严肃神圣的执法行为，就这样变成了一场“商业游戏”——嫖客是生财资源，执法者在抓嫖过程中获得利益回报。

　　经济学家史蒂文·列维特指出，许多让人们自以为是的“常识”可能并不是真正的答案。“罚款主义”并不能消除嫖娼现象的泛滥，只会诱导以牟利为目的的抓嫖行为盛行。要消除以牟利为目的的抓嫖行为，再简单地提倡所谓罚款“收支两条线”是不可行的，必须取消公安在抓嫖方面的罚款权，避免执法行为沾染上“营业性质”。

　　警察涉嫌刑讯逼供

　　沸 腾

　　为什么许多警察喜欢办理卖淫嫖娼案？主要是因为有高额罚款提成。不管是“自收自支”，还是“收支两条线”返回提成，公安机关和警察个人，都是有可观的经济利益。

　　如果说别的警察能够抓住卖淫嫖娼的“商机”，那么，南站派出所则是没有“商机”而制造“商机”。商人制造商机，在赚取利润的同时，也为消费者提供了服务。而南站派出所制造商机，在赚取罚款提成的同时，却是以牺牲公民的名誉、自由和人权为代价。

　　在派出所，警察抓李丽的头发，轮番踢她的后腰。警察逼她脱掉外衣，只剩胸罩和裤衩，用烧水的铝壶往她的脖子上浇凉水，一壶一壶地浇。这是冬至后的第二天，一年中最寒冷的深夜。李丽在羞冷交加中颤抖，在警察制造的商机中颤抖，害怕被冻死，被迫承认卖淫。警察已经涉嫌刑讯逼供，当地检察机关应当立案侦查。

　　警察对农民的女儿李丽主要采用硬的手段，对副厅级干部刘立主要采用软的手段，对足疗店老板采用软硬兼施的手段。刘立的上级主管单位经过近4个月的调查认为：“本案是虚构的，是一个屈打成招的假案。”

　　中国对卖淫嫖娼行为的处罚非常严厉，最高可处15日拘留，并处5000元以下罚款，其拘留天数和罚款额度，只有协助偷越国(边)境的行为可以比肩。法律对高额罚款“情有独钟”，客观上为警察制造罚款“商机”提供了一个便利。

　　收容教育涉嫌违宪

　　魏文彪

　　我们看到，不但南站派出所在是否发生性交易问题上版本不一、措辞模糊，即便是参与本案调查的纪检机关负责人都将此列为“疑点”。在这样一种证据缺乏情形下，公安机关即向鑫鑫足疗店服务员李丽下达《收容教育决定书》，将其收容教育6个月，无疑属于极不慎重之举。另外，收容教育应该是手段而非目的，所以即便要施行，也应以有卖淫行为且“屡教不改”者为对象，所以，即便假定足疗店服务员李丽与被派出所认定为嫖娼者的刘立发生了性关系，仅仅依据一次违法行为就将其收容教育，处罚无疑失之于重，显然有违挽救为主的初衷与方针。

　　这样一种不慎重的背后实际是对人的权利的漠视，及公安机关在限制公民自由权利上难以受到有效制约的现状，至于执法的人性化更是无从谈起。

　　必须看到，收容教育尽管不等于判刑，但当事人长期失去人身自由的性质与服刑并无实质性区别，所以是一种非常严厉的处罚措施。我国《立法法》明确规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能经由法律作出规定。制定法律的机构无疑是全国人大，但收容教育的依据只是国务院1993年颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，而且收容教育期限为六个月至二年。宪法规定任何公民不经法庭判决不得确定为有罪，既然收容教育与判刑入罪一样具有限制人身自由的特点，那么公安机关有关收容教育的决定显然涉嫌违宪。

　　从另一层面上，公安机关与被处罚人员均属“案件当事人”，也就是说彼此之间存在着管理上的对抗关系，所以，如果公安机关拥有收容教育的权力，就难免会在确定处罚方式上“无所不用其极”，这样就存在着滥用收容教育权力报复相对人的可能性，这对于维护后者权益殊为不利。

　　立法上的程序安排在派出所失效

　　傅达林

　　在执法经济的驱动下，卖淫嫖娼向来是基层公安机关执法的“热门”。沈阳的这起案例，以本身诸多的“疑点”再次考量着执法背后的创收动机。

　　执法经济是市场经济转轨过程中执法机关权力异化的“怪胎”，不仅腐化了公权力的公益性，更亵渎了法律的正义。在一个成熟的法治环境中，执法经济的毒瘤必须得到彻底的清除。那么，如何抑制执法机关热衷于创收的冲动？如何确保公权力运作的去利益化？我以为关键还是在于对执法权实施有效的控制。

　　行政法上，对权力的控制主要体现在三个环节：通过实体法控制权力的来源，通过程序法控制权力的行使，通过救济法实现对权力的事后监督。不少人认为应当从权力的来源上，对公安机关尤其是基层派出所的罚款权进行限制。但新《治安管理处罚法》又大幅提高了公安机关罚款的数额，如对公安派出所的罚款权限，由“50元以下”提高到“500元以下”。问题的关键是，基层执法机构往往突破这种法定的权限，不仅在处罚种类上“厚此薄彼”，青睐罚款而很少采用拘留、警告、责令具结悔过等处罚；而且在罚款的幅度上往往超过法定限额，甚至采取扣留、索要等变相罚款手段。所以，在有必要授予执法机关强大权限的情况下，对罚款权力的控制主要落在程序的规制上。

　　立法上，实行罚款“收缴分离”本是一个不错的程序制度安排，能有效排除执法中的利益化倾向，确保执法意图的正当化。我国《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”，“作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”，当事人应当“到指定的银行缴纳罚款”，罚款“直接上缴国库”。但截至目前，除了交警部门实现由银行代为收缴之外，其他执法部门几乎没有采取真正意义上的收缴分离。公安派出所不仅代替分局收缴大额罚款，而且通过层层“上交——返还”的形式将本应收归国库的罚款挪作他用，相应的“罚款指标”也视为“潜规则”而存续。正是由于“收缴分离”机制的失效，基层执法机构才对罚款迷恋不止，立法提高罚款限额反而为执法经济提供了更广的空间和更大的诱惑。

　　为什么法定的“收缴分离”遭到如此漠视？按照公安机关的说法，主要原因是“不具有可行性”，因为对于卖淫嫖娼等违法者的处罚，不同于对违章司机的处罚，由于缺乏像“吊销驾照”这样的事后约束，如果不直接收缴就会让违法者逃脱处罚而束手无策。笔者认为，即便实现了收缴分离，财政也会按比例返还给公安机关，因此也难以摆脱整个单位的利益困扰，也难以抑制住强烈的创收冲动。

　　基层派出所是公安机关的一线执法机构，直接担负着“运送正义”的使命，其执法的优劣决定着整个公安机关的执法生态。程序的瑕疵往往不是体现在宏观的权力分配上，而是暗含于基层执法的微观操作中。因此，法治的进一步发展，需要我们关注这些基层执法原生态。

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