政府行为导致公民合约无法履行时谁该埋单

　　文/龚道

　　由于国家机关的政府行为造成公民之间的合约无法履行时，政府究竟该不该埋单？

　　“二次创业”受阻红头文件

　　永丰村位于江苏省南京市浦口区永丰乡。多年来，由于地理位置等原因，一直是该区经济十分落后的贫困村之一。1994年，在浦口区、永丰乡两级政府及有关部门的关心和支持下，永丰村与龙王山林场合作兴办了“南京浦口龙丰采石场”。短短三年，村办经济所焕发出来的活力很快使永丰村的村民尝到了甜头。

　　为了充分发挥自然资源的优势，为永丰村惟一集体经济注入更多的资金，1997年3月，永丰村和龙王山林场代表南京浦口龙丰采石场与一个叫张中平的工人签订了租赁承包合同，合同期限为5年，第一年承包费为10万元，从第二年开始承包费为13万元，以后上缴的承包费以每年10%的速度增长，至2001年12月底结束。

　　当时，张中平刚从南京冶金公司下岗，获得租赁权后，他非常珍惜这来之不易的机会，苦心经营采石场，不光解决了自己的就业问题，而且使许多下岗职工实现了再就业，同时还使永丰村和龙王山林场获益匪浅，其上交的承包费、服务费成为永丰村重要的经济来源。

　　不久，南京浦口龙丰采石场就给张中平个人带来了良好的效益。为了扩大生产规模，张中平四处拆借，筹得41.8万元，购买了破碎机、空压机、风钻机、装载机等采石必需的生产设备，南京浦口龙丰采石场的生意日渐红火起来。可是，就在张中平准备轰轰烈烈大干一场的时候，一场灾难悄悄向他袭来。

　　1999年10月，浦口区政府为了保护龙王山生态环境，决定开发龙王山风景区的旅游资源。浦口区农水局根据1998年林业部有关文件的要求，做出了停止龙丰采石场开采的决定。浦口区农水局和浦口区矿产资源办公室停止了开采许可证的年检，采石场被迫停止生产。

　　合同还有两年才到期，投资成本大，尚未收回就被迫停止生产，给张中平带来了极大的经济损失，美好生活前景的规划也随之破灭。

　　“对政府的决定，我没有任何意见，”张中平说，“我十分支持政府的整体规划和人民群众的长远利益，但是，我也得生活，也得照顾整个家庭啊！”

　　因为投资南京浦口龙丰采石场，张中平负债累累，为此，他数次找到永丰村村民委员会和浦口区龙王山林场理论，但是，始终没有任何结果。于是，他决定通过法律途径来挽回自己的经济损失。

　　合同纠纷变成了“无头案”

　　2000年12月，张中平一纸诉状把永丰村村民委员会、浦口区龙王山林场和南京浦口龙丰采石场一并告上法庭，要求三被告共同赔偿其经济损失50余万元，并继续履行租赁合同。

　　在法庭上，永丰村村民委员会、南京浦口龙丰采石场和浦口区龙王山林场均认为自己是“无辜的”。他们一致表示，造成采石场停产非主观原因，而是客观原因。浦口区政府决定禁止开采后，农水局和矿产资源办不予年检，开采许可证才被收回，因此，造成租赁合同无法履行与他们没有关系，是上级审批机关的原因造成的。

　　经过审理后，浦口区人民法院于2001年5月14日依法做出判决，判决南京浦口龙丰采石场赔偿张中平经济损失11.5万元。

　　一审判决的结果显然和张中平的诉求差之千里。但是，张中平并没有上诉，而是于2001年9月再次向浦口区人民法院提起诉讼，要求南京浦口龙丰采石场赔偿其从被迫停产至合同期满这段时间内的预期利益损失11.5万元。

　　“如果采石场继续生产，我就会取得更大的收益。停产给我造成的预期经济损失我同样应该得到补偿。”张中平说。

　　经过缺席审理，浦口区人民法院于2001年12月13日再次依法做出判决，判定南京浦口龙丰采石场赔偿张中平损失13万余元。

　　两份判决生效后，南京浦口龙丰采石场均没有按期执行。于是，张中平分别向浦口区人民法院申请强制执行。

　　此后，浦口区人民法院多次到永丰村和龙王山林场催要执行款，都无功而返。就在这个过程中，张中平获悉，永丰乡政府于2002年1月25日向浦口区人民政府提交了一份《关于“龙丰采石场” 合同纠纷案的报告》。在这份报告中，永丰乡政府直陈永丰村目前困窘的现状：“永丰村目前仍然为贫困村，这几年因为开挖鱼塘、兴修道路以及发展广播事业，为民办实事支出较大，尚欠外债近15万元，村干部两年的工资还未完全兑现。”因此，无法赔偿张中平的经济损失。

　　永丰乡政府认为，永丰村和龙王山林场是根据浦口区政府及有关部门要求通知张中平停产的，实为不得已而为之，当时也难以采取任何补救措施。根据《民法通则》第116条的规定，希望浦口区政府协调有关部门帮助解决困难。

　　这份报告递交到浦口区政府后，张中平案子的执行一度陷入了停滞状态。通过咨询律师，张中平得知，《民法通则》第116条规定：“当事人一方由于上级机关的原因，不能履行合同的义务，应当按照合同约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施，再由上级机关对它受到的损失负责处理。”

　　于是，2002年3月25日，张中平向浦口区人民法院提交了《变更执行主体申请书》，请求变更执行主体为浦口区人民政府，强制其对法院作出的生效判决进行执行。

　　然而，他没有等来法院的变更执行主体裁定书，却等来了法院的终结执行裁定书。

　　浦口区法院在2003年4月29日的民事裁书中称：“本案在执行过程中查明，被执行人南京浦口龙丰采石场已于1999年10月歇业，南京浦口龙丰采石场的财产已被申请人全部占有。被执行人南京浦口龙丰采石场现确无财产可供执行。因此，裁定对本案终结执行。”

　　此后，张中平又向浦口区人民法院提交了“请求变更执行主体为浦口区政府”的申请书，均未被受理。至此，该案成为了无头案。

　　来自法律界的质疑

　　张中平的案子在当地司法界产生了很大的影响。在对这起租赁合同纠纷进行研讨后，有关人士提出几点质疑：

　　疑问之一：真的没有执行主体吗？

　　被执行人南京浦口区龙丰采石场于1999年10月歇业，其原因是浦口区政府因各种需要而决定停止采石场开采经营活动的。因此，根据《民法通则》第116条的规定，应当由南京浦口区龙丰采石场对张中平的损失进行赔偿，再由其上级机关浦口区政府对南京浦口区龙丰采石场的损失进行处理。

　　然而，被执行人南京浦口区龙丰采石场的合办人永丰村和龙王山林场经济困难，确实难以支付张中平的钱，对此，浦口区永丰乡政府在向其主管上级部门浦口区政府呈递的《报告》中做了详尽说明。因此，在南京浦口区龙丰采石场无法赔偿张中平损失的情况下，变更执行主体，由其上一级主管部门依法承担相应经济赔偿责任无可厚非。

　　疑问之二：执行人和被执行人是一回事吗？

　　浦口区法院称“南京浦口龙丰采石场的财产已被申请人全部占有”，故申请执行人与被执行人至此已是一体，也就无执行人可供执行，认定事实错误。

　　南京浦口龙丰采石场的破碎机、空压机、风钻机、装载机等生产设备全部是张中平在2000年10月10日购买的，这些财产本来就是申请人的个人财产，该裁定书的上述认定显然不妥。

　　疑问之三：被执行人确定无财产可供执行吗？

　　南京浦口龙丰采石场已经停产，其一穷二白的财产状况法院肯定一目了然。然而，令人不解的是，在张中平依法申请“变更执行主体”后，法院却没有就这一申请做出裁定，而是继续就申请变更以前的执行主体的财产状况进行了说明，并做出了执行终止的裁定。法院为何对执行主体变更的问题进行回避，让人费解。

　　3年后，记者就此事再次接触相关部门的负责人，不曾想，他们无一不对至今没有赔偿张中平的损失表示诧异，他们异口同声地表示该赔，但又都说不知道该谁来赔。

　　由于长期得不到赔偿，又一次下岗后的张中平至今还一次次奔波于法院和政府部门之间。尽管他不断地心寒，不断地失望，但他心中始终相信着法律的公正。他坚信，法律一定会还自己一个公道！

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年8月下半月刊)

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