专家谈监督法：人大监督权走向具体化规范化

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　　“监督法就是一部将人大监督权具体化、规范化的法律。”一位学者如此评价历时20年，四次审议，于8月27日高票通过的《监督法》。

　　专家在接受《民主与法制时报》记者采访时指出，在《监督法》正式实施前的4个月里

，还有许多准备工作需要做。正式实施之后，也可以对监督效果本身进行监督。

　　《民主与法制时报》记者 崔世海 实习生 周宇

　　“《监督法》是对人大多年来监督经验的总结和细化，它的出台将使人大对‘一府两院’的监督更加全面、规范和具有可操作性。”

　　8月31日，全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年在接受《民主与法制时报》记者采访时这样评价刚刚通过的《监督法》。

　　“155票赞成，1票反对，5票弃权。”8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称《监督法》)，国家主席胡锦涛签署第53号主席令予以公布，自2007年1月1日起施行。

　　历经20年，历经4次审议和修改。该法的通过标志着我国立法机关的监督工作步入法治化轨道。

　　“人民代表大会是权力机关，按照宪法的精神，人代会有监督的功能。但是这种监督功能需要更加具体的法律来规范，否则宪法的原则性精神不好操作。监督法就是一部将人大的监督权具体化、规范化的法律。”中国人民大学法学院许崇德教授告诉《民主与法制时报》记者。

　　“监督，是个老问题，大问题，也是个需要进一步完善和解决的问题。”一说到监督，国家行政学院杨小军教授颇有感触，“宪法原则性太强，况且改革开放以来出现了许多新问题，这些都需要更加具体的法律去解决。”

　　人大作为国家权力机关对政府、法院、检察院进行监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是《宪法》赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。人大监督可以确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。这次通过的《监督法》，将人大常委会对行政权、审判权、检察权的监督重点、监督方式、监督途径、监督情况等等，明确、具体地规定出来，从而为国家权力机关依法监督行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员正确行使权力提供了法律依据。

　　《监督法》实施之后，到底监督什么？如何监督？如何保证监督的实效性？这一系列随之而来的问题也渐次浮出水面。

　　监督政府：不当决定可撤销

　　“在现实生活当中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，超越了职权，明显违法。比如擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制等等，限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权益，或者是增加了公民、法人和其他组织的义务。”

　　全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在新闻发布会上说，“为了解决这一类的问题，《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。撤销的程序，《监督法》规定由省级人大常委会参照《立法法》关于备案审查的规定作出具体的规定。”

　　“县级以上人大有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”，被视为《监督法》的一大“亮点”。分析人士认为，这实际上等于授予了人大对本级政府行为的“否决权”，非同小可。简而言之就是如果人大不点头，那政府就什么事也办不了。

　　“亮点”背后的，则是《监督法》所规定的人大常委会对各级政府的监督，被具体化、细化到了一个个具体领域。这也是《监督法》对于政府，到底监督什么的回答。

　　“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等，成为《监督法》规定对于政府的重点监督领域。

　　监督法明确规定，人大常委会监督的重点，要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，而这些问题显然都具有很强的针对性和实效性。

　　对于这些重点问题，人大常委会进行监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

　　专项工作报告的议题确定有六个途径，包括人大代表反映集中的问题、常委委员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题等等。这些途径也保证了监督重点落在了与人民群众密切相关的问题上。

　　“对‘三农’等问题的监督，其实这些年一直在做。《监督法》的有关规定则是对多年来经验的积累。实施之后，各级人大常委会工作的针对性更强了，力度也加大了。”应松年说。

　　此外，人大常委会每年还会选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。

　　监督两高：司法解释要备案

　　“非常到位。” 杨小军教授这样评价《监督法》对两高司法解释要备案的规定，“司法解释的备案非常关键，等于搭建了一个监督平台。我则寄希望于这个平台能够多做实事。”

　　《监督法》规定，最高人民法院和最高人民检察院在具体应用法律时作出的司法解释，应当报全国人大常委会备案。这被众多专家和媒体认为是《监督法》对两高监督中的“亮点”。

　　杨小军告诉记者，两高经常需要进行司法解释，司法解释也在我国扮演着越来越重要的角色。最高院和最高检对全国的法院和检察院进行管理的主要途径就是进行司法解释。

　　那么，这些司法解释准确不准确？是否符合立法的本意？是否扩大了法条规定？这些都可以通过备案审查来监督。

　　事实上，在实践中，有一些司法解释已经超出了司法解释的范围，实际上行使了立法机关的权力。甚至不同部门所作出的司法解释还存在冲突。这对正常的执法产生了一定的影响。

　　“从制度上来讲，对于司法解释报全国人大常委会备案的规定，是可以起到对司法解释进行监督，进而对全国的法院和检察院进行监督的作用的。”杨小军说。

　　值得一提的是，备案并不是《监督法》对司法解释的监督的终结，而是监督的开始。

　　监督法明确规定，全国人大法律委员会和有关专门委员会经过审查，认为两高所作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而两高不予修改或者废止的，可以提出要求二者予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常委会审议。

　　此外，和对政府的监督一样，《监督法》对两高同样规定了许多具体的监督领域，这也保证了对其监督的针对性和实效性。

　　执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等，一直是司法工作中的难点，也是与人民群众的生活密切相关、且关注度最高的问题。现在，这些领域都已成为监督法所明确规定要重点监督的对象。

　　《监督法》规定，人大常委会对“两院”工作的监督，要督促司法机关完善内部监督制度，重点解决以上一些审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，促进公正司法。

　　监督的落实：两大利器作保证

　　法律的生命力在于实施。《监督法》是否能够落实，是否会沦为“纸上法律”？这是许多人都热切关心的问题。

　　“《监督法》恰恰是为了解决监督不到位，有可能成为纸上法律这一问题才制定的。如对两高司法解释备案的规定，以前是没有这么具体的，现在被非常的具体化了。”

　　应松年的态度非常明确，说着，他随手翻开了《监督法》。

　　“比如这31条，司法解释在公布之日起30天内报全国人大常委会备案，以及后面的一些程序规定，都非常的具体。有了具体的程序规定，法律就有了可操作性。”

　　而听取和审议专项工作报告以及执法检查，则是《监督法》规定人大常委会的主要监督手段，也是保证监督落到实处的两大利器。

　　《监督法》规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况，向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候，可以作出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内，将执行决议的情况再次向人大常委会报告。

　　这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，抓出实实在在的成效出来。

　　此外，人大常委会实际监督的情况，包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布，要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。

　　执法检查同样紧紧围绕社会普遍关注的重大问题。

　　执法检查是多年来各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。

　　对此，《监督法》作了进一步的详细规定：常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织执法检查组，有计划地安排执法检查。

　　执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议，或者由常委会组织跟踪检查。

　　“一部法律能否成为现实中的法律，有法律内部的问题，也有法律之外的问题。”杨小军告诉记者，“从内部看，要具有可操作性，要符合实际，这些《监督法》显然都做到了。从外部看，主要是法律贯彻的环境。目前的监督法还需要细化，还期待相应的配套制度的出台。”

　　监督别人，也要接受监督

　　从现在到2007年1月1日，离《监督法》的正式实施还有整整4个月的时间。对于这部被寄以厚望的法律，各相关部门如何利用这4个月的时间进行准备，4个月之后又如何有效的实施，同样是人们非常关注的问题。

　　“监督法将于明年1月1日正式实施，各地要利用实施前的这段时间，在认真学习监督法的基础上，对原来的工作、有关地方性法规和工作文件等进行全面梳理，对符合监督法规定的要加以深化和细化，对与监督法规定和精神不一致的要及时做出调整，认真加以规范，实现平稳过渡，为实施监督法做好充分的准备。”全国人大常委会委员长吴邦国同志的讲话非常具体。

　　“这4个月里，对于被监督的领导者来说，要转变观念，学习《监督法》。同时要明确，自己需要接受监督。”杨小军教授说，“而对于监督者来说，也要作出相应的责任性规定，落实岗位责任制，比如，由谁来监督？监督不力怎么办？此外还要配备相应的机构和人员。”

　　长期以来，人大在对“一府两院”的监督上做了大量的工作，作出了巨大的贡献，但是实际中也存在着诸多的困难。

　　目前，各级人大的专门委员会数量比较少，一个委员会负责监督七八个部门的事务，监督效率不高，实际操作中专业人员和知识也很欠缺。

　　如何抓住《监督法》实施的契机，改变这种局面，改进自身机构设置和人员配置，是各级人大常委会面临的最大挑战。

　　“有人、有机构、有经费、有制度、有程序、有办法、有责任，这些落实了，《监督法》就能落实起来。”杨小军说。

　　而对于2007年1月1日之后监督法的执行，杨小军最后提出了一个意味深长的建议：

　　“监督别人，人大常委会也应该率先垂范，接受监督。半年后，人大同样可以对《监督法》的执行情况进行执法检查，组织一些人大代表针对一些具体事例，对人大常委会履行职责情况进行监督。这样，这部法律就更加能够落到实处了。”

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