以区域规划打破行政区藩篱

　　作者：邓聿文

　　从行政区经济走向区域经济，固然有赖于市场的力量，但政府的协调和整合也必不可少。其中的一个关键环节就是进行区域规划

　　据报道，以大区域进行统一规划的构想，已经成为中国经济发展的重要思路。包括

长三角、京津冀两大经济区在内的规划方案，都将在年内出台。（见3月18日《财经时报》）

　　应该说，这一思路在日前公布的“十一五”规划纲要中得到了体现。“十一五”规划提及的9大城市群，就显示了促进区域经济协调发展的思路。这个思路的要点是，避免低水平重复建设，加快形成分工合理、重点突出、比较优势得以发挥的区域产业结构。同时，进一步推动生产要素在区域间自由流动和优化配置。

　　地区经济发展一般有两种形态：一种是以区域为利益主体，超越行政区划界限的市场性关系；一种是以地方政府为利益主体，局限于行政区划内的行政性关系。中国长期以来是第二种形态，地方政府是推动经济发展的主力，地区之间的竞争非常激烈。但随着全球一体化和区域一体化的不断推进，行政区经济不但阻碍了城市经济的发展，而且导致区域发展呈现不协调态势。

　　从行政区经济走向区域经济，固然有赖于市场的力量，但政府的协调和整合也必不可少。其中的一个关键环节就是进行区域规划，将区域的发展纳入到国家整体的发展战略中考虑。

　　总的来说，中国的区域经济还处于初级阶段，水平不高，区域的一体化联系不是很紧密，但也形成了一些具有明显特征的城市群，其中最著名的就是长江三角洲区域、珠江三角洲区域和京津冀经济圈区域。作为我国经济社会与区域一体化发展先发和引领地区，这三大区域发展势头强劲，并呈现出不同的趋势。长三角区域一体化进程将深化，中心城市上海的辐射带动能力较强；珠三角发展速度放缓的趋势将延续，“泛珠三角”协作将助力珠三角产业升级；京津冀近期难有跨越式增长局面出现，但存在跨越式发展的巨大潜力。

　　分析长三角、珠三角和京津冀不同的发展趋势，可以看出与它们整合和协调的速度大有关系。整合和协调包括两个方面：一是三大区域的内部整合问题，二是它们之间的协调发展问题。从内部整合来看，长三角内部的整合速度较快，区域一体化较深；珠三角由于几大中心城区经济总量相差不大，特别是广州和深圳双峰并峙，内部整合的速度难免受到一些影响；京津冀则长期以来是貌合神离，内部整合可以说刚刚起步。从外部的协调来看，目前三大区域都面临着“非一体化的经济与社会发展”这一体制性瓶颈。显然，打破区域内的行政壁垒以及由此带来的与经济一体化之间的矛盾，非它们各自政府所能解决的，需要从一个更高的角度进行区域规划和整合。

　　而从全国的情况来看，中国区域经济发展面临的最大问题还是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化，但区域内政府行政关系复杂，给地区之间的协调带来诸多掣肘因素。此外，区域内的中心城市及其他城市各自为政，城市发展目标相似，产业结构雷同，生态环境系统缺乏引导控制，结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后，也是影响区域经济一体化的一个重要问题。而除长三角外，其他城市群由于周边城市与中心城市内在的经济联系不强，中心城市的辐射能力很难带动整个区域经济的繁荣。

　　鉴于部门利益、地方保护与重复建设等阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，国家应及早考虑跨行政条块的一体化的区域经济、城市群圈怎样才能规划好、建设好、管理好、调控好的问题。

　　另一方面，当前也出现了很多对区域经济整合有利的因素。比如，WTO原则下的统一市场、统一法规的工作推进很快；在法治和政企分开基础上的中央与地方明确划分各自权责、风险的制度创新也正待经由国有资产管理领域的分级出资人实验迈出重要一步。而最重要的是，随着市场经济的发展以及分工的深化，中国经济已经到了迫切需要打破行政区划的藩篱，消除部门垄断和地区分割，建立一个商品和要素自由流动的统一大市场的时候了。可以说，这些有利因素的成长，将有助于各类企业、各级政府作为发展经济的不同主体，越来越活跃地投身于区域经济的拓展与整合中去。

　　区域经济的成长以及由此而来的区域规划，将为中国现代化的发展提供一种新的制度成长的基础与空间。因此，在市场发展的基础上，如何建立区域经济协调发展的运行机制和调控体系，以区域规划推动和整合行政区经济，是中国未来的一个重大战略问题。