基层官民关系新动向

　　在改革开放以来的政府执政方式变化中，官民关系究竟产生了哪些新的问题，为政者应该如何去顺应新的形势，从根本上解决这些问题

　　吴 毅 《 人民论坛 》(2009年第7期)

　　改革开放在带给中国经济高速发展的同时，也造成了基层社会官民角色及其相互关系的变化。30多年来，基层政权的变化以及由此形成的新的官民关系，在金融危机维稳压力加大的背景下，非常值得探讨。 

　　官民互动模式改变：双方独立利益主体地位同步彰显 

　　对于基层政权来说，变化最大者，莫过于其作为一个独立利益主体地位的彰显。这种独立的利益主体地位，改变了基层政府的行动能力与空间。然而，在个别地方，这种改变，与其说导致了政府公共性和服务职能的增强，不如说使其从一个应然的公权力载体，变成以追求地方可支配财政收入增长为主要目标，在地方发展中具有越来越重要获利动机的权力与经济复合体。因为要追求经济发展的政绩，其自身运作也表现得愈益具有营利性特征，即一切以经济发展为中心，以获利为目的，并通过获利来体现。因此，个别地方治理的过程也往往变成对资本和资源的权力化经营过程。 

　　与此相对应，民众作为独立利益主体的地位也同步彰显，并且导致了官民互动模式的改变。不过，这种改变未必如一些学者所说的那样表现为“官退民进”或“国家与社会互强”，即权力公共性增强和公民社会的成长。事实往往比理论预期更为复杂，因为单纯的民众利益主体地位上升未必一定导致公民权利地位和公民意识的同步增长。因此，如我们所看到的，获得了利益的民众未必能够有效地捍卫自己的权利。同样，权利增加也未必自然带来公民责任意识的增强。所以，所谓“有产有业不求你，交了税费不欠你，想啥做啥不理你，有了问题便找你，出了问题就骂你”，便成为一些地方民众对待政府的基本态度。 

　　在现代化进程中，政治全能型治理模式已经弱化，然而现代治理模式却还未完全建立，个别地方政府又忙于制造发展政绩，使得这一趋势更加明显。这样，在不少地方，政府虽然能够主导核心利益，却无法有效解决许多涉及地方日常经济与民生领域的矛盾与纠纷。为了摆平这些矛盾纠纷，一些地方政府往往借用非正式资源，采取非正规手段，结果，当做不做，不当做却不得不做，甚至越轨违规都要做，久而久之，便积压社会矛盾，引发群众不满，带来形象受损，造成工作被动。 

　　造成如此复杂的现象，与改革中基层政府在权力配置与运行上的“全进全退”特征有关。从理论上讲，任何公权力都具有“强制性”和“基础性”两个方面，前者是指其相对于社会所具有的权威势能，后者是对社会所应该承担的公共职能。然而，一些地方的公权力配置与运行往往是强制性和基础性相互影响，一进俱进、一退俱退，一强俱强、一弱俱弱。 

　　基层政权困境：政府缺少作为公权力的权威公正性认同 

　　如何能够建构起基层政府的权威性与公信力？如何优化治理地方的能力？进而言之，如果民众将政府视作社会经济生活中众多利益主体的一个，且常常感受到这个特殊利益体会运用强制力和垄断力与自己争利，又如何会对其表现出高度的信任？这其实就是社会转型时期一些地方的基层政权所面临的困境，也是引发社会泄愤事件的一个重要根源。由此，我们得以理解，为何在许多涉及到官民纠纷，甚至在一些根本不涉及官民纠纷的事件中，部分民众会那么容易被谣言所利用，为何人们又总是更愿意相信民权、民利遭受侵害的指责，尽管这些指责未必属实，可人们却偏偏宁可信其有，不愿信其无。究其根本，基层政府缺少作为公权力的权威公正性认同是最为重要的原因。毫无疑问，一些群体性事件给地方经济社会的发展造成了严重损失，给地方形象抹了黑，但在此类事件中形象最受损害者，仍然是当地政府。 

　　与不明真相的群众相比，更多对于基层政府的不满则表现在日常官民互动中人们动辄以“弱者的武器”(如各种形式的不配合、消极抵触等)来与公权力抗衡，或者退而求其次，以无公德自利行为的泛化来表达对社会公益的无责任感。可想而知，在“弱者的武器”和无公德自利行为的包围中，官民之间的良性互动自然难以形成，善治就更是一个难以实现的目标。诸如一些地方群体性事件，再清楚不过地说明了一部分群众在面对日常矛盾和纠纷时对权力的缺乏信任和心存抵触。其实，无论是社会泄愤、“弱者的武器”、无公德自利行为的泛化，还是反过来基层政府动辄将公安机关推上风口浪尖，以强制手段解决矛盾，从现代治理的角度看，都既与治理的强制性过度有关，又是其基础性能力遭到消解的结果，是治理失效，治理相关方(官民双方)同时陷入“双输”境地的负向博弈。 

　　基层政权建设思考：为政者如何去顺应官民关系新形势 

　　对基层政权建设的思考，切不可仅仅从基层组织社会控制力的强弱来寻找原因。应该深思的是，在改革开放以来的政府执政方式变化中，官民关系究竟产生了哪些新的问题，为政者应该如何去顺应新的形势，从根本上解决这些问题。必须承认，当下基层社会中公权力的配置与运行在强制能力和公共职能履行这两个方面都存在亟待改善的空间，该“弱”不“弱”(强制性受到规制)，该强不强(基础能力增强)的错位也许是导致诸多问题产生的根源。而正是这种该弱不弱、该强不强，导致在一些地方的治理中出现了“强政—弱民”、“弱政—弱民”、“弱政—‘刁民’”及“强政—‘刁民’”(经验分析而非价值评价)等官民互动中非正常模式的交叉并存。 

　　有鉴于此，从现代国家建设的角度来寻找解决之道，就必须从增强政权的公共性入手：一方面，使公权力的构建和运行符合民主与法制理念，受到制度和法律规约；另一方面，要不断提高和完善其作为公共组织的供给与服务职能；与此同时，也必须不断提高公民社会的完善程度，让民众既享有权利，又履行义务，同时养成相应的法治意识和责任伦理。 

　　一个社会的官民关系是官与民相互塑造的结果，但在许多时候，矛盾和责任的主要方在官，因为毕竟是它掌握着制度建设与政治文化培塑的主动权，这一点尤其应当引起为政者的思考。 

　　(作者为华中科技大学社会学系教授、博士生导师) 

　　干部感言 

　　干部培养需要战略规划 

　　在年轻干部培养的制度机制上，一些地方缺乏长远的战略规划。现在，虽然不少地方都在提干部年轻化，可是往往没有一个长远的培养计划。还有对于年轻干部，任职年限也太随便，有的干部简直是在坐飞机，有的一年内就可连升几级，调换几个地方，往往是还没有完全熟悉情况，就已经被调走。这样的培养模式其实不是在培养能力，只是在培养资历。可是有的优秀年轻干部却往往几年、甚至是几十年都不会升迁。 

　　(江苏基层干部 丁健明) 

　　熟悉基层工作的干部不能越来越少 

　　过去，在我们的干部队伍中拥有一大批熟悉农村工作的干部，这是农村改革发展稳定的重要政治和组织保证。但是，近年来随着城市化进程加快，干部队伍结构发生变化，各级干部中熟悉农村工作的同志越来越少，加之重视不够、措施不力，一些领导班子中缺少熟悉农村工作干部的问题逐步显现。特别在当前金融危机的特殊条件下，必须要培养有应对危机能力的基层干部，在错综复杂的事件中认清方向、理出头绪、迅速决策、冷静应对，善于在危机中把握方向，转危为机。 

　　(江西基层干部 陈光良) 

　　年轻干部害怕遭遇“潜规则” 

　　为何许多年轻人，特别是优秀大学毕业生不愿到基层一线去工作锻炼？除了条件差、工作难等原因，其中最重要的就是害怕遭遇“论资排辈”的“潜规则”。我们承认年轻人遇事经验不足，但是年轻人精力充沛、干劲十足，再加上科学教育水平较高，只要给他们提供一个合适的平台，也是能做出一番成绩的。可如果年轻人遭遇了“论资排辈”的“潜规则”，将会说不上话、干不上事、排不上座。这样在基层一线等啊等、熬啊熬，只怕等得心也冷了、人也油了、头也白了，还依旧身处基层一线的“培养阶段”。 

　　(大学生村官 莫言)