《瞭望》文章：官员频繁调动之弊

　　在缺乏严密防腐体系的情况下，主要官员无序而频繁的调动，与清廉无关，却能为腐败助阵

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　“趁现在年轻，应多换几个地方任职，使自己多些资历”，4月18日，一位在云南工作的朋友对本刊记者说，“压力很大，如果到45岁还不是县(处)级，就没多少晋升机会了。”

　　这位朋友在该地担任“一把手”还不到两年，就接到调令要到其他地方任职。按他的说法，“这几年已折腾好几个职位，有些连屁股都没坐热。”

　　近年来，中央提出了推行干部任期制的要求，各地进行了不少有益的探索。但事实上，在一些地方，领导干部调动过于频繁、任职难以届满的现象比较普遍。

　　《瞭望》新闻周刊调查发现，主要官员随意无序的流动，不仅诱发了执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化等问题，也破坏了正常的职务晋升规则，助长了“跑官要官”、“买官卖官”等腐败现象的蔓延。

　　受访的有关专家认为，要解决主要官员调动频繁的问题，还须从严格落实任期制入手，进一步完善干部任免调配与依法任免相统一的机制、加强各级人大和主管部门对官员任期制执行情况的监督检查力度。这是我国废除了官员职务终身制后，干部人事制度改革的一个方向。

　　“走马灯式”的超常规调动

　　近年来，不少地方主要官员换届后法定任期未满，就由上级主管部门宣布工作调动的情况较多，而且这种调动通常很突然，理由往往是简单的一句“根据工作需要”。

　　2006年8月6日，中央发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》，这两个规定从制度上对官员任期和交流进行了细化和规范，强调要处理好官员任期与官员交流的关系。

　　实际上，与频繁调动相反，长期以来，主要官员在一个地方或一个职位上任职十几年的现象也屡见不鲜，从而为一些官员编织错综复杂的地方关系网，给小集团或个人谋取非法利益提供了便利。

　　这两个文件的出台，被认为是相互联系的“组合拳”——前者规定官员在任期内保持稳定，不要频繁调动；后者则规定官员在任期结束后加快流动，防止产生利益结合。这表明我们党在干部管理制度上，有了清醒的自我约束和革新意识。

　　受访专家指出，如果这两个文件能得到真正落实，官员任期过短或过长的问题，也将会得到有效解决。但本刊记者调查发现，情况并不尽如人意，反而，之前一直存在的官员频繁调动问题，却越是变本加厉了。

　　按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定，“地方各级人民政府每届任期五年。”可在很多地方，不仅县上“一把手”调动频繁，乡镇班子更显突出，几乎是一年一任，往往干不满一届。

　　全国政协委员、中国市长协会副会长兼秘书长陶斯亮，曾经随机调查了我国150个城市。调查结果显示，这些城市在2002年到2006年的市长任期中，更换了一次市长的城市有92个，占61.3%；更换了两次的有38个城市，占25.3%；一直在做没有更换的占13.3%，只有20个城市。

　　一个典型案例是，自1993年至今，有9人先后担任河北省邯郸市长。2009年2月15日，54岁的郭大建被选举为邯郸市市长。在他之前的8位市长，任期平均不满两年。

　　制造权力寻租空间之嫌

　　多位受访者认为，对能干的官员应提拔重用，但频繁调动主要官员，容易制造权力寻租的空间，同时由于后任和前任官员发展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目标的实现和地方经济的发展，又影响党和政府形象。

　　本刊记者调查发现，因为任期过短，有的官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣，却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短平快的“政绩工程”，结果给后任留下不少“大窟窿”、“烂摊子”。

　　每个地方要发展，需要领导干部在法定任期内摸索，对涉及的矛盾，也需要时间和耐心去解决。本刊记者在北京一些基层采访时，不少群众反映，现在有的官员到一个地方任职，基本“一年看，二年干，三年等着换”，甚至有的一上任就活动着如何离开，没把多少精力投入到工作中。

　　关于官员任期、交流的问题，中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊采访时认为，主要目的就是不准官员搞裙带政治。“地方官员走马灯式的调整，虽然不能就断言存在用人上的腐败问题，但有些官员到岗不久，还没熟悉或刚熟悉，就被调到其他地方，使地方施政缺乏长期性与稳定性。”

　　“在原领导要走但没走、新领导要来但还没就位时，有的机关很多工作就停滞下来了”，北京市直属机关一位年轻公务员认为，“如果频繁调动领导，容易打乱机关的工作部署，特别是一些人，整天就把精力放在揣摩新领导意图上，很少踏实去干工作、办实事。”

　　官员调动过于频繁还直接助长了买官卖官风气的形成。比如，山西省翼城县原县委书记武保安，上任后多次在各种会议上讲要对干部进行大交流、大调整，敛财达500万元。吉林省白山市政协原副主席、白山市委统战部原部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，平均每人动了两次，收受贿赂114万余元。

　　据报道，在安徽近年落马的18个腐败县委书记中，很多是刚上任就利用干部人事“洗牌”的机会卖官鬻爵、大肆敛财。

　　“对官员频繁调动，是对我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的漠视”，北京中盛律师事务所杜立元律师接受采访时表示，“地方党政官员，是通过《选举法》《党章》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定选举、选拔出来的，需要经过严格的程序才能委以重任。但是官员任期未满，就由上级频繁调动，这与我国建设法治社会的目标背道而驰。”

　　多位受访者认为，主要官员在任期内频繁调动，在一定程度上，已经使地方的选举制，实际上变成了变相的任命制。

　　什么在催生“加速度”

　　从调查中可以看到，官员在任期内频繁调动，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方对选任制官员的理解存在偏差，习惯用对待委任制官员的办法，随意调整选任制官员的职务。

　　现行一些法规条文，不够严谨统一，给随意调动官员留下很多变通空间。比如，在任期制的规定中，是一个任期还是多个任期，是部分官员还是所有官员适用任期制，缺乏明确的规定。

　　另外，《中国共产党章程》第三十六条规定，“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”这条规定是为了防止职务终身制，但由于没有细化的任期规定，也就使干部经常调动或长期任职成为可能。

　　干部选任机制问题与一把手权力集中有关