中国政治体制改革经验与前瞻

　　李良栋

　　改革开放以来，党和人民在不断推进经济体制改革的同时，始终把发展社会主义民主、加强社会主义法制放在重要位置，积极稳妥地推进政治体制改革，社会主义民主法制建设取得了一系列的成就，积累了丰富的经验。

　　30多年来，我国的民主建设取得了长足的发展和进步

　　人民代表大会制度得到恢复和发展。党的十一届三中全会以来，人民代表大会制度开始进入一个新的重要历史时期。经过改革，选举制度实行差额选举；进一步健全人大的组织体系；加强人大的组织建设和工作制度建设。全国和地方各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法法律赋予的职责，在立法工作、监督工作、组织建设、制度建设等方面，都取得了巨大成就，树立了应有的权威，在国家政治生活中日益发挥重要作用。

　　共产党领导的多党合作和政治协商制度作用加大。党的十一届三中全会以来，1982年宪法和1993年宪法为坚持这一政治制度提供了依据和保障。共产党和各民主党派之间的合作与协商不断加强。一是中共中央领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的民主代表人士举行民主协商会，就国家的大政方针问题进行协商。二是民主党派和无党派人士依照选举法和有关法律，当选为人民代表大会及其常委会、专门委员会组成人员，并占有一定比例。三是推荐民主党派、无党派人士在各级政府及司法机关担任领导职务。四是人民政协的各项制度不断健全和完善。

　　不断健全和完善民族区域自治制度。党的十一届三中全会以来，我国的民族区域自治制度得到了进一步的发展和完善。民族区域的地方自治力度不断加大，民族区域自治的法制建设更加完善，有效地促进了民族自治区域的经济和社会发展。

　　积极发展基层民主自治。党的十一届三中全会以来，从我国国情出发，我国积极在基层实行群众自治，由群众直接行使民主权利，自己管理自己的生活。基层群众自治，包括农村村民自治和城市居民自治两种。截止到目前，全国农村基本实现了村民自治。同时，城市里的社区民主自治和企业职工民主管理程度不断加强。近年来，乡镇一级和更高层面的干部选拔的民主选举力度加大，基层党内民主有了很大进展。

　　健全国家领导体制，推进机构改革。党在十一届三中全会后，开始改革和完善党和国家的领导体制，取消了实际上存在的领导职务终身制。为了适应经济和社会发展，1982年到现在，我国先后进行了6次机构改革，特别是最新的行政体制改革主要是适应建设公共服务型政府的需要。

　　法治建设有了突飞猛进的进展。改革开放30多年来，随着社会主义民主政治建设的前进，社会主义法制建设有了极大的发展。加强立法工作，初步形成以宪法为核心的社会主义法律体系框架。加快社会主义市场经济立法，完善民事商事等方面的法律制度。加强行政法制建设，推进依法行政。随着我国社会主义现代化建设和民主法制建设的发展，依法行政逐渐成为行政机关的一项重要原则。

　　中国社会主义政治建设的基本经验

　　中国的民主政治建设必须坚持党的领导。中国的政党制度同西方政党制度产生的历史过程存在巨大差异。西方国家是在资产阶级革命胜利以后先建立了议会制度，后来由于政治发展的需要在议会活动基础上产生了政党。因此，西方的政党要想获得组建政府的机会，必须遵守议会规则，通过竞争获得执政资格。而中国则情况完全不同。在中国，是先有了一个按照科学理论组织起来的先进的中国共产党，领导人民通过武装斗争赢得政权，进而在新中国的人民政权中成为执政党。因此，中国共产党在中国的执政地位是有着历史合法性的。同时，中国是一个幅员辽阔、人口众多、由56个民族组成的国家。在这样一个历史漫长悠久、现实情况错综复杂的国度里进行社会主义现代化建设，没有一个能够代表最广大人民利益、善于总揽全局、有效协调各方的政治核心作为社会生活的中坚力量，社会的稳定发展和不断进步是不可能的。维护中国共产党这个政治核心，坚持中国共产党对中国社会生活的领导地位和执政地位，对于维护各民族的团结，保持国家的统一和稳定，推动社会的发展，具有至关重要的作用。

　　坚持符合中国国情的政体和政党制度。作为我国政体的人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度，是在中国国情的基础上产生和发展起来的，是符合我国国情的最便利的制度，是社会主义民主的重要体现。从中国国情出发发展民主，就必须坚持这些基本政治制度，不能简单照抄照搬西方的政体模式。西方的“三权分立”和“多党政治”是他们的历史、文化和国情的产物，与中国国情有着区别。如果简单地照搬西方的“三权分立”，实行立法、行政、司法平行设置，人民代表大会一院制政体就会改变，人民权力高于一切的现实就会发生变化。所以，在中国发展民主必须从自己的国情出发，坚持符合中国国情的社会主义政体和政党制度。

　　寻找适合自己国情的民主发展目标模式和实现道路。中国目前还处于社会主义初级阶段，由于历史和现实的种种原因，社会生产力还没有实现高度发展，受此影响，文化建设还不可能十分发达。因此，在中国这样经济文化不很发达的国度发展民主，必须从客观实际出发确定目标模式和实现道路。在当代中国，由于经济发展水平不高和经济结构不完善的制约，民主的发展进程不能不在一定程度上受到影响。同时，社会主义市场经济的不成熟直接影响民主的发展。人类民主形成和发展的历史表明，商品经济的发展程度直接影响着民主的成长。现阶段市场经济的不发达和不完善，影响着社会成员民主意识的增强和民主机制的健全。在这种情况下，发展社会主义民主只能从国情出发，在实际中探索中国民主发展的客观规律，实事求是地制定建设有中国特色社会主义民主的目标模式，从实际出发通过政治体制改革开拓社会主义民主发展的道路。

　　实事求是地吸收西方民主的合理作法。在坚持中国特色社会主义民主道路的同时，我们也必须看到，民主作为一种与封建专制相对立的政治制度，具有一些基本的要素，这些要素是社会主义和资本主义都共同具有的。在经济文化比较落后的国家建设社会主义，一般都没有经历资本主义发达阶段，同在经济上应当学习资本主义某些合理经验一样，在政治上我们也应当学习资本主义民主中某些具有全人类文明的共同成果。从政体的层面看，我们的人民代表大会制度和西方的议会民主制在性质、内容上有很大不同，但它们都是代议制，因而，代议制中的某些作法，譬如选举制度中某些行之有效的作法，权力设置和权力监督中的某些有益成果，就是可以互相借鉴的。

　　政治体制改革必须以经济体制改革作为基础，始终注意维护政治稳定。我国新时期的改革实践昭示，要顺利推进社会主义全面改革，必须遵循经济决定政治、政治反作用于经济的发展规律，先在经济体制改革上有大的突破，再不失时机地展开政治体制改革；在进行各项政治体制改革的时候，必须继续加大经济体制改革的力度，并使之与政治体制改革相配套，为政治体制改革的顺利推进创造坚实的基础。同时，在发展民主过程中应当注意维护稳定。一般地说，高度发展的社会主义民主最终有利于社会稳定。但是，民主作为政治上层建筑，它总是涉及一些敏感的问题。如果在推进民主的过程中操作不慎，就有可能影响社会稳定。这是因为政治民主化的一个重要标志就是政治参与的扩大，而政治参与扩大的不适当也会引发不稳定因素。譬如，与坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的经济制度和实行以按劳分配为主体、其它分配形式作补充的分配制度相联系的经济多样化必然产生政治上的多元要求。但是，在我国社会主义民主政治制度还没有高度发展，政治组织系统和政治沟通渠道还不可能十分完善情况下，人们多元化的利益要求不可能都得到实现，这就容易使我们陷入“推进政治体制改革——政治不稳定”的两难境地。这种错综复杂的情况，要求推进政治体制改革既要解放思想，大胆突破；又要实事求是，谨慎从事，坚持在党的领导下有计划、有步骤地循序渐进进行。

　　今后十年，我国政治体制改革将会有一个较大的进展

　　党的十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。”这充分表明中国共产党对发展社会主义民主重要性的深刻认识和坚定不移地领导人民发展民主政治的决心。我们将在2020年全面建成社会主义小康社会。展望今后十年，我国政治体制改革将会有一个较大的进展。

　　第一，党的领导方式和执政方式将进一步适应民主法治的要求。党的十六大报告指出，“改革和完善党的领导方式和执政方式，这对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，关键在于不断改革和完善党的领导方式与执政方式。今后十多年，通过不断探索和努力，一定会实现“党要总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”的目标和原则。党同国家权力机关、国家权力执行机关之间的关系将进一步理顺，党的政治领导将会上升到新的水平，党的执政方式将会更加科学、合理。

　　第二，社会主义民主将不断扩大。党的十七大指出，“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”未来十年，通过一连串的政治体制改革，这个目标将会得到充分实现。通过改革，一方面，作为我国社会主义民主根本体现的人民代表大会制度能够更好地发挥作用，其选举制度将逐渐完备，人民的选举权利能够得到切实维护；另一方面，党和人民能够创造出多种多样的民主形式，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的实现。

　　第三，党内民主将会不断扩大。党的十七大提出，“要以党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”在未来十年中，党内民主的制度化、规范化、程序化将会上升到新的水平。党内民主政治生活公开化、透明化将进一步增强，党员在党内生活中的权利和地位将得到充分体现和保障。党的代表大会制度、党员大会制度、党代表常任制和党委会制度将会在实践中形成一整套切实可行的规范化、程序化、可操作化的具体运作机制。党内民主作为促进社会主义民主政治建设的切入点能够真正得到体现，从而有力地推动整个国家和社会的民主建设。(作者为中央党校政法部主任、教授)

　　延伸阅读：党和国家领导人对政治体制改革论述摘录

　　邓小平：政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合

　　政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。(1986年6月28日“在全体人民中树立法制观念”，《邓小平文选》第3卷 第164页)

　　政治体制改革涉及的问题很多，比经济体制改革复杂得多，难度也大得多。每一个措施都牵动成百万成千万人，所以每一个措施都要慎重、稳妥。要加深改革，步子要放快，但也要一步一步地走。(1987年邓小平会见日本二阶堂进一行时谈到)

　　江泽民：人民民主是社会主义的本质要求和内在属性

　　同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。我们的政治体制改革，目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，绝不是搞西方的多党制和议会制。……人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。(1992年10月江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上指出)

　　顽固坚持资产阶级自由化的人诬蔑我们“不要民主”，实际上他们要的是资产阶级民主，是“多党轮流执政”、“三权鼎立”、“西方议会”那一套，目的是否定共产党的领导，否定社会主义制度，把广大人民群众排斥在民主之外，而由他们少数“精英”来统治。我们批判他们这些谬论，绝不是不要民主，而是为了更好地进行社会主义民主政治建设。(1990年3月江泽民同志在参加全国人大、政协两会的党员负责同志会议上指出)

　　胡锦涛：积极稳妥推进政治体制改革

　　改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。(2007年10月胡锦涛在十七大报告中指出)

　　如果把28年来中国经济社会发展所取得的成就，仅仅归因于中国进行了经济体制改革，这显然是不全面的，也是完全不符合实际的。事实是，从1978年以来，中国进行了包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革等在内的全面改革。凡是对中国有比较深入了解的人就会得出这样的结论。无论是在经济体制改革方面还是在政治体制改革方面，中国都取得了重要成果。20多年来中国经济持续快速发展的事实也表明，中国的政治体制是基本适应中国经济发展的要求的。(2006年4月中国国家主席胡锦涛在耶鲁大学斯普拉格礼堂发表重要演讲时提出)

　　温家宝：不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革

　　一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。(2010年8月温家宝在全国依法行政工作会议上指出)

　　完善社会主义制度的艰巨性，要求我们坚定不移地推进改革开放。不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。(2010年8月温家宝在深圳考察时强调)

　　型国家民主化进程启示

　　张丽华

　　多数非西方国家在民主化过程中都面临过很多尖锐的社会矛盾和冲突。究其根源：一是民主化是一个长期的、渐进的过程；二是没有民主的社会结构

　　民主模式移植的南橘北枳

　　有一种观点认为：我国进行市场经济体制改革后，经济上取得了巨大的进步；现在政治体制改革相对滞后，要实行更民主的政治制度，就要按照西方民主政治体制进行改革。西方的民主体制放之四海而皆准，它适用于任何国情、民族、历史文化传统、环境的国家。我认为：恰恰相反！西方民主是个好东西，有它积极、合理的地方：西方民主制建立了较好的竞争环境，吸引了世界各地大量的人才，通过科技创新，西方社会经济发展水平很高，能够为民众提供较高的社会福利，西方成为发达国家的代名词。但是民主体制作为一种制度模式它不是普世的，现有的政治和社会现代化理论主要源于西方，适用于西方，放到东方就会失灵。有句最恰当不过的成语：南橘北枳。橘子在南方是甜的，移植到北方结出的果子是苦的。说的就是这个道理。

　　苏联解体以后，俄罗斯为了摆脱经济困境，重返欧洲，加入富国俱乐部，实行了政治经济体制全面西化的激进式改革，即“休克疗法”。在实行全面民主化的同时，进行了大规模的经济转轨。但经济转轨却陷入困境，国家为转轨付出了巨大的代价，造成俄罗斯国民经济陷入严重危机。从1990到1995年，短短5年间，国内生产总值下降了55%。工农业生产连年滑坡。另一方面，俄罗斯政治制度的转轨，引起了剧烈的动荡和危机， 造成了严重的损失，更加大了改革的成本。当时， 群众性的游行、示威、集会和罢工不断发生， 社会动乱愈演愈烈；民族冲突和地方分裂活动此伏彼起， 一浪高于一浪；经济形势日益恶化， 人民生活急剧下降；社会问题尖锐突出， 犯罪活动猛烈上升。总之， 整个国家陷入灾难的深渊。俄罗斯世界超级大国的地位沦落。普京执政后，采取民主体制下的威权主义政治，加强中央政府的权力，俄罗斯才逐渐走向恢复。

　　战后东南亚国家的政治转型，也是如此。上世纪60年代至80年代，东南亚主要国家建立起以经济发展为导向，以军人和准军人为领导核心，对政党和社会团体严加控制，政府权力高度扩张的威权主义政治体制。80年代后半期从威权主义政治体制向民主体制调整与过渡。军人相继退出政治权力的中心，新的文人政府取而代之；政党、选举制度获得完善和发展，立法机构加强了对行政权力的制约，政治体制由行政集权向分权制衡方向发展；国家对社会的控制减弱，民众和利益集团的政治参与变得活跃。但是由于经济和社会条件还不够成熟，在政治民主化进程中，一些东南亚国家往往陷入“民主—动乱—专制—再民主—再动乱—再专制”的恶性循环之中。

　　非西方国家失败民主化的教训

　　多数非西方国家在民主化过程中都面临过很多尖锐的社会矛盾和冲突。究其根源：一是民主化是一个长期的、渐进的过程。从俄罗斯的激进式变革和东南亚转型过程中的多次反复得到的经验教训是：民主制度可以在朝夕间建立，但民主思想、民主观念、法制观念的形成、民主政治的操作运用，都需要相当长的时间和过程，不能操之过急，要在稳定与发展中逐渐地推进。

　　二是没有民主的社会结构。城乡差别，广大居民，特别是农村居民缺乏现代民主意识，还有的国家经济不发达，没有形成中产阶级。所以移植西方制度就会造成社会上下脱节、制度无法有效运转。

　　三是政治改革应该符合本国国情和环境，要有适应民主化生长和发展的土壤。东西方之间的差异，不同国情、民族、历史文化传统、环境的差异导致了民主化进程中出现“水土不服”。俄罗斯文化的特点在于，它与东方的集体主义精神以及由此产生的对国家权威的崇尚有着血缘关系。而东南亚有着东方文化和价值观，高度重视群体、和谐、中庸、忍让，强调社会秩序、自我约束，也可称为“亚洲价值观”。曾任新加坡驻美大使的许通美先生把它概括为： 反对极端主义、重视家庭、尊重教育、视储蓄和节俭为美德、勤劳、实行民族团结、亚洲式的社会契约、努力使每一个公民成为国家的股东、培养孩子有良好道德、给人民不同于西方的自由。也有人认为它包括：家族观念、尊重权威、决策者意见一致、个人利益服从集体利益等。在涉及与西方价值观，特别是人权、民主等问题的看法上，强调亚洲需要建立在亚洲价值观念和道德规范的深厚基础上的民主， 这种民主的一个重要因素是亚洲人对取得一致意见的重视。这样的环境和土壤显然不适合西方民主体制的生长和发展，

　　四是实质民主比形式民主更重要。这些转型国家的制度特点是形式上是西方民主，实则是威权主义政治。在效仿西方民主制的国家，虽然在形式上广大民众拥有了普遍选举权，但政府办事效率低下，社会不稳定，这样的制度运行并没能带给多数民众，他们所需要的福祉，所以民众仍期待高效权威的政府。东南亚政治和社会变革的实践表明，实质的民主比形式的民主更有效率。根据亚洲银行的数据，1965-1990年，即威权主义统治期间，新加坡人均GDP年增长率为6.7%，ASEAN-4(马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、泰国)为3.8%。这样骄人的业绩，明白无误地向世人展示了具有发展取向的威权主义政治，比效仿西方的议会民主制更符合战后东南亚的发展实际。

　　探索自己的民主化之路

　　前车之鉴，后车之师。在现代化进程中向先进国家学习不等于全盘照搬，不要盲目崇拜西方，西方民主制不是万能的。西方发达国家并不能向不发达的国家显示未来所有的发展景象。人类得救的道路不是只有一条，正确的生活方式不是只有一个，真正的价值结构不是只有一种。不同的国家有着不同的历史、文化和国情，任何国家都不能把自己的价值观念、政治社会制度、经济发展模式视为放之四海而皆准的真理而推向别国。

　　衡量一个制度成功与否，要看它是否能够解决国家所面临的问题，是否有效地推动国家的稳定和发展。我们更有理由和更加深刻地认识到：现代化并不就等于西化，我们要在实践中探索出一条符合自己的发展道路，创立一种更适合我国发展，更有效的制度。我相信：有着悠久历史、灿烂文化和聪明才智的东方国家的人民，在自己的国家发展建设中一定能摸索出一条适合自己并造福人民的发展之路。 (作者为吉林大学行政学院国际政治系教授、博导)

　　资料链接

　　东亚民主转型的经验

　　在东亚国家实现民族独立，建立民族国家之初，大都经历了效仿西方建立以追求自由民主为目标的宪政的阶段。这一阶段，社会自由扩大，思想活跃；但社会动荡，腐败盛行，经济有所发展或恢复，但起伏不定。

　　日本在明治维新后出现了“民权论”与“国权论”的争论和斗争，民权论者希望效仿英国建立议会制度，以自由民主的政治模式带动经济社会革新和发展。但民权论者最终被从权力阶层中放逐，日本走上了日式君主立宪制的发展道路。战后日本在美国主导下参照西方制度建立了民主宪政体制。最初10年，日本经历政治上比较活跃的时期，左翼思潮和社会民主主义思潮泛起，工潮与社会运动不断。1955年体制建立后，日本社会形势逐步平静，开启了重建与发展的黄金期，迅速重新跻身于最发达资本主义国家之列。

　　韩国战后仿效美国建立了民主宪政体制，但在长达十多年时间里，社会纷争不断，发展迟缓，最终导致了“民主失败”。在这一社会形势下，朴正熙军政集团迅速崛起，夺取政权，建立起威权体制，从而开始了韩国快速工业化的历史进程。

　　印度尼西亚建国后的十多年，在苏加诺总统领导下，建立了民主宪政制度，但自由有余，秩序不足，社会分裂加深，经济裹足不前，最终被苏哈托军人集团发动的政变所推翻。在苏哈托的威权体制下，印尼进入快速发展时期。

　　新加坡在战后到1960年初，被称为高喊“默迪卡”(自由)的年代，直到新加坡人民行动党执政后，新加坡进入一党长期执政的威权体制，同时取得了经济社会发展的突出成就。 (资料摘自中国社会科学院“东亚五国一区政治发展研究组”调研报告)