竞争上岗：制度空间及走势展望
竞争上岗：制度空间及走势展望
作者：许晓平
竞争上岗在考试和选举中寻求对接，在一定意义上，为“选举政治”的发育挖掘出了中国政治文化传统的土壤，若能把“选举政治”和“考试政治”和谐地融合起来，那是一件十分值得期待的事情
开选拔、竞争上岗工作，在中央有关部门的强力推动下，近年来各地各部门已经形成了很大的声势。但是，这项工作的研究做得很不够，与此相关的许多重要的理论问题缺乏探讨，起码相对目前实践工作所需要的理论指导来看是如此。
竞争上岗政策的制度空间
任何一项政策的出台，都有其特定的问题背景。竞争上岗所针对的问题背景是选人用人工作当中存在的黑箱操作、任人唯亲、卖官鬻爵等不正之风。竞争上岗工作要求岗位公开、条件公开、程序公开、结果公开，显然对于黑箱操作有一定的扼制作用。当前，这个问题背景仍然存在，竞争上岗为解决这一问题提供了较大的制度空间。笔者认为制度空间的开拓主要与“公开”与“汰劣”两种机制有关。
“公开”机制。当出现岗位空缺，领导者或领导机关选拔干部前，将拟选拔的岗位及其任职条件对所有的机关干部群众公开。这不能不说是干部人事工作的一大进步，对于破除干部人事工作的神秘感，扼制黑箱操作不无意义。以前哪个岗位要选拔人？什么时候选拔？公众无权知晓，无从知晓。岗位公开、条件公开，必然会引发公众的关注和议论，关于“谁比较合适，谁不太合适”的议论，会形成一种公众舆论，这对于用人机关和领导者不能不说是一种压力。当然公众舆论不是没有偏差，但是完全不顾及公众舆论恐怕偏差会更大。
“汰劣”机制。竞争上岗要求经过笔试和面试程序。通过这两道程序要比较准确地判断候选人的素质和能力是否胜任拟任的岗位还是困难的，凡是参加过竞争上岗工作人士大多有此同感，但是对那些明显滥竽充数的还是可以识别出来。作为中央部委的司处级干部需要有起码的文字表达和口头表达能力，需要有一定的政策水平和宏观思维能力。笔试和面试不一定能够把最合适的挑选出来，但是确实可以把明显不合适的淘汰出局。
决定竞争上岗工作成败的一个“命门”
人事工作的核心是人岗相配。要做到人岗相配，需要回答两个问题：岗位需要什么样的人，候选人适合不适合拟任的岗位。其实，全部的干部选拔工作正是围绕回答这两个问题来展开的。竞争上岗工作的价值，也要在这两个问题当中来寻找。
第一个问题“岗位需要什么样的人”，这要求对特定岗位作出科学的职位分析和职位描述，这是干部人事工作的基础。这个基础工作不扎实，会大大影响到竞争上岗工作的效果。
候选人适合不适合拟任的岗位，这涉及的是如何准确地评价一个人的问题。要做到对人准确评价，关键是信息是否全面和准确。这里需要一个相当全面准确的信息记载系统作为基础。人员评价的理论和实验研究证明，在所有的手段和工具当中，对人的预期最准确的是人的履历分析，即一个人曾经干什么，和干得怎么样，对预测此人在新的岗位的绩效是最有效的。
从系统设计的角度看，一个制度设计应该把最了解情况的人包括进来并给予足够的权重。这里面晋升选拔和入门选拔有很大的区别。竞争上岗涉及是晋升选拔，候选人的能力素质都会表现在已有的工作绩效当中，谁最了解情况？当事人的上级、同事、下级应该是十分重要的知情人。试想，假设笔者是一个司局机构的负责人，对于长期在笔者手下工作的一个处长或科员，对其工作素质能力的判断，水平再高的考官恐怕都不可能仅一张卷子或者二三十分钟的面试就判断得比笔者准吧，当然前提是笔者必须公正。
检验一个制度设计是否成功，很重要的一条，是否能有效地调动了人们的积极性。这不仅是对竞争上岗的成功者，而是对原系统中的绝大多数成员。一个制度如果不能引导大家改善目前的工作绩效，而引导大家往考试上用功，不能不说是一种失败。从管理的角度来看，没有比破坏人们的预期更糟糕的事情了。如果当人们看到，工作无论如何努力都与所期待的目标关系不大的话，他会放弃这种努力。
时下，人们对竞争上岗议论的比较多的负面意见是“干得好不如考得好”。人们的批评不是没有道理，恰恰点中了竞争上岗工作的“命门”。每一种制度设计都有决定其成败的“命门”。笔者认为决定竞争上岗工作成败的“命门”之一，就是能否找到一种有效的制度安排，最大限度地把参与竞争者已有的工作表现囊括进来。
创新趋向：须经受住民主化、科学化两个方面的考量
可以说公开选拔、竞争上岗这一制度创新，成功地度过了它的初创期，并显示出了它的强大的生命力，但是要成为一个成熟的政治制度还有很长的路要走，如同当年科举从创制到成熟花了上百年的时间，西方选举政治作为成熟的政治制度也经历百年历程。笔者认为公开选拔、竞争上岗要成为一个成熟的政治制度，必须经受住两个方面的考量：民主化、科学化。所以，笔者从民主化、科学化两个视角出发，对公开选拔、竞争上岗这一制度的未来走势略作展望。
民主，是现代政治文明的核心价值。人民当家作主，首当其冲要体现在掌握公共权力官员的任用、监督、罢免的权力。在我国宪政架构中，这种权力主要是通过各级人民代表大会来体现。领导干部公开选拔、竞争上岗，应该也必须与我国现行的宪政架构寻求契合。目前，竞争上岗的实践也十分注意尊重人民代表的法定权力，但是这里还有很大的制度空间可以运作。如面试环节，各级人大代表应该深度参与，甚至可由人民代表大会来操作，把官员选拔作为人大代表参政议政的重要内容。
执政党向政权机关推荐干部，是执政党的重要职能。能否提出人民满意的官员候选人是执政党执政能力的重要体现。党内民主是执政党履行好这一职能的重要制度保证。党内民主推动社会民主，是中国政治发展的重要特色。竞争上岗、公开选拔应该与党内民主制度的建立和完善寻求契合。广大党员，党的各级代表大会的代表，党的各级委员会在选择党的负责干部和向政权机构推荐官员的权力必须得到保障。目前，有些地方实行的党委全委会票决制，是十分重要的制度创新。竞争上岗、公开选拔应该成为党内民主生活重要的制度化平台。
所以，公开选拔、竞争上岗的民主化，应该在我国现行宪政架构的民主化制度安排和执政党党内民主生活的制度安排中去寻找。竞争上岗要成为一个成熟的有生命力的官员选拔制度应该与现行的政治架构有高度的契合。可以预见，竞争上岗在寻找契合的过程中应该有大量制度创新出现。
民主化重点要解决的是保障落实人民选择官员的权力，科学化则是要解决官员与所选拔岗位适配的问题。民主化与科学化不可分割，但是从追求的精神价值的角度看，两者所考虑的重点是不一样的。民主化强调目的理性，科学化则强调工具理性。科学化是要在保障民主化前提下，运用有更高效度和信度的手段和工具选拔出更合适的人选。
一个领导职位，需要什么样的能力和素质？一个人具有什么能力和素质？如果有某种测量工具能十分准确地解决这两个问题，那么竞争上岗就会变为一个纯技术性的问题。事实上，这种思路纯属幻想，科学有其界限。人的评价是一个十分复杂的事情，但是，不能因为人员评价的复杂性而否定人的能力和素质的可评价性。实践证明，有些评价的手段和工具在某些特定的维度上还是有相当的说服力。任何一种有关人员评价的手段和工具都有其局限性，不能盲目地迷信，尤其在评价结果使用时需要十分谨慎。
这些年，在领导干部公开选拔、竞争上岗的实践中，人们综合使用笔试、面试、民意测验、绩效评价、履历分析、考核考察等多种手段和工具，积累了丰富的经验，科学化程度大大提高。当然，这方面还有大量工作要做，可以预见，在这方面会有大量的创新性的手段和工具涌现。
未来期待：把“选举政治”和“考试政治”和谐地融合起来
历史学家钱穆指出“中国政治是考试政治”。科举是中华民族对人类制度文明作出的重大贡献，对西方现代国家制度的形成曾产生过巨大的影响。竞争上岗与中国政治文化传统是分不开的，具有鲜明的“中国特色”。钱穆先生以有其深厚的历史学养得出的结论极有见地。
我们应该学习借鉴人类文明的共同成果，包括政治文明。但是在学习借鉴的同时，要十分注意与中国传统政治文化相结合。在中国传统政治文化中，考试作为官员选拔的必经程序，获得了“程序正义”的地位。现代政治文明将选举作为官员选拔的重要程序，显然具有“程序正义”的地位。竞争上岗在考试和选举中寻求对接，在一定意义上，为“选举政治”的发育挖掘出了中国政治文化传统的土壤，若能把“选举政治”和“考试政治”和谐地融合起来，那是一件十分值得期待的事情。
(作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心主任、教授)
官员晋升竞争的中西比较
作者：刘旭涛
有人经常拿我国的竞争上岗和西方国家的政治选举制作比较。众所周知，西方国家的政治体制普遍是建立在“政治和行政”相对分离的基础上，因此公务员队伍普遍实行“两官分途”，即分政务类公务员和业务类公务员。在政治层面上强调多党竞争和“三权分立”，政治家(也称为政务类官员)的产生一般是通过政治选举和政治任命的渠道产生，并且实行任期制，到届即下台。而且政治家的选用一般不强调职业阶梯的逐级晋升，而更强调其所在政党的政策主张和个人及其团队的执政能力。
比如，美国现任总统奥巴马以前并没有当过所谓的“官”，其总统职位是从教师、律师、州参议员等职业通道，最后通过民主党推荐和竞选产生的；其他政治任命官员则由主要政治领导人任命产生，也实行任期制，与总统任期共进退。而业务类公务员则通常实行常任制和职业化管理，职业发展通道往往是通过资格考试或任职资格来决定。业务类公务员晋升方式也有竞争机制，但主要采用的是所谓的“功绩制”，即主要依据公务员履行岗位的知识、能力、品德和任职履历等胜任力要素来评价和任命的。
我国政治体制环境方面的特殊性，决定了我国的党政领导干部竞争性选拔方式与西方国家有很大的差异性。
首先，中国不实行“政治和行政”二分法，因而公务员队伍也就不实行“两官分途”，所有公务员(包括领导干部)晋升途径几乎是一样的。因此，我国党政领导干部的竞争性选拔，既不同于西方国家政治家的外部政治市场化竞争，也不完全等同于业务类公务员的“功绩制”晋升，而是一种“体制内”的自上而下地考核和选拔机制，并在其中融入科学化和民主化的因素，以保证党政干部的高素质和专业化，以及整体队伍的稳定性和连续性。
其次，基于对渐进式民主化进程的掌控和社会稳定的考量，我国的民主选举制度开始于中央领导下的基层探索和局部试点。比如，我国的政治选举先从农村基层政权开始启动，公开选拔和竞争上岗的职位先从部门的副职和非关键岗位开始试点，还有很多地方开展社会评议活动也通常是对党政工作部门而不是一级党委政府的评价，等等。
因此，我们需要一个组织系统内部高层领导能够掌控的考核评价机制，同时将科学化和民主化的因素渐进式地融入其中。应该说，公开选拔和竞争上岗制度正是基于这种特殊的政治体制背景下的创新之举。
(作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授)
【知识链接】
德国：公务员晋升机会多
德国公务员晋升的方式主要有职务晋升和职级晋升两种。职务晋升遵循的是“适才适用”，旨在加强公务员的专业化建设。它分为科、处、部等近20个等级。职级晋升依照的是“适才适遇”，通过设计科学合理的工资福利制度，给予合适的待遇。
公务员晋升渠道很多，除了可依表现、工龄晋升之外，还可参加公开考试直接升职。对那些表现特别突出的公务员，破格晋升的机会也很多，但破格晋升的，需经过一年试用期。无论哪种情况，政府部门都会事先公布职位和录用条件。一些公务员在职务上可能短时间内没有机会晋升，但可以通过职级晋升来“弥补”。
新加坡：不搞上下级双向考评，也不搞同级左右互评
新加坡对公务员的考评很严格，建立了一套科学、完整的考评体系。程序上，按照自我报告、上级考评和更高一级复签的办法，每年考评一次。考评报告分为两种，一种是工作报告，主要考评工作目标的完成情况，包括个人品质、态度、责任等。这是公开性的，考评结果要反馈给被考评人本人；另一种就是潜能报告，主要考评公务员开阔的视野、分析能力、想象力和现实感，也就是李光耀所说的“直升机”素质。这是秘密性的，主要作为公务员升迁级别的依据。
新加坡不搞上下级双向考评，也不搞同级左右互评，目的是鼓励各级领导大胆管事，对下属严格要求，不怕得罪人，树立领导层的权威，提高公务员的执行力，同时也是为了避免同事之间因互评带来的人为矛盾。
美国：评估考核的结果作为公务员任用、晋升的唯一依据
对公务员的评估主要是根据公务员本人胜任工作的能力和工作业绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。工作业绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。人事部门每年都要定期对公务员进行全面评定，政府机关首长必须根据评定结果决定对公务员的奖惩任用。公务员评估考核的结果作为公务员任用、晋升的唯一依据。
英国：强调通才 通专结合
英国是世界上最早实行公务员制度的国家。在人才选拔中，注重选拔对象的教育程度、文学素养、掌握知识的多少，以及综合、推理和判断能力。就初任考试而言，英国的专业技术职务自然要以专业知识为主，而“通才”观念主要体现在行政类官员的初任考试以及晋升到高级文官的人才类型中。
“通才”标准强调个人学历，故公务员录取者多为剑桥、牛津等名牌综合性大学的优秀毕业生。这种选拔人才的标准，使“专才”在文官队伍中地位低下且日益减少，无法进入高级行政人员的行列，参与行政决策和政策制定。但现代社会的政策与决策主要依赖于专业知识，于是英国人在实践中也逐渐发现以“通才论”考选公务员有很大弊端，于是在上世纪60年代就着手改革，力求“通专结合”。“通专结合”要求公务员知识面宽广，一专多能或者多专多能，体现了既要重视公务员的知识和学历，也不轻视公务员的专业性和技能。
