古代选官机制的当前借鉴
古代选官机制的当前借鉴
作者：刘后滨
“为官择人”乃自古难题，中国古代选官制度中的各种竞争机制，有一利则生一弊，充分认识其中的利弊得失，将对当今的官员选任起到切实的借鉴作用
进入帝制时代以后，中国古代选官制度的发展大体可以分为两个阶段，即：汉魏六朝时期的察举制和隋唐以后的科举制。察举制时代面临的问题是有条件出任官员的人数有限，察举制的主要目的是为了选拔人才。科举制时代的问题正好相反，随着门阀贵族的衰落、文化知识的普及，有条件有资格出仕任官的人越来越多，而能够安排的员阙却是有限的。所以，科举制及各种配套的官员选任制度的目的是，除了选拔国家治理需要的人才外，还在于淘汰或黜退大量的有任官资格的人。因此，如何引入竞争机制就成为一个无可回避的问题。
在唐代选官制度中举和选分离，宋代以后，举和选逐渐走向合一
中国古代选官制度中的竞争机制，首先体现在考试选官的制度之中。考试选官的原则确立于隋唐时期。以往人们一般强调隋唐以后的科举制在考试选官中的地位和作用，实际上，唐代的铨选更能够体现通过考试选拔官员的精神和原则。因为在唐代选官制度中举和选分离，举指科举，选指铨选。科举只是获得出身的考试，而获得出身的途径，除了科举外，还有门荫、流外入流、军功授勋和其他杂色入流等。无论何种出身，要出仕任官，都必须经过吏部或兵部的铨选。即使是任满待选的前资官，在重新出任职事官时，也同样需要经过铨选考试。铨选是所有人进入官僚队伍的必经之路；或者说，不论是通过何种渠道获得出身，所有出仕任官的人都必须通过铨选来选拔。
宋代以后，举和选逐渐走向合一，科举及第者很大一部分可以直接出仕任官，考试选官的原则在科举制度中就得以实现。考试选官的核心精神就是优胜劣汰，以公开考试、公平竞争、择优录取为原则的科举考试，是中国古代选官制度中最基本的竞争途径。尽管自科举制诞生以来一直到科举制的终结都存在着家庭背景、人际网络、权钱交易、个人喜好等因素对公平竞争原则的冲击和干扰，但是，以考试成绩定去留的基本准则是无可动摇的。科举选官制度是中国帝制后期社会流动的根本途径，也是保持社会活力或全体社会成员进取心的基本动力之一。
通过科举考试选拔官员，解决的只是出身的问题，是在初次入仕任官的环节上设立的竞争机制，对于已经进入官僚体制的大量所谓“前资官”来说，在他们升迁过程中如何进行有效的竞争，既是保证选官公正有序的需要，也是选拔人才的需要。中国古代选官思想中强调“为官择人”，就是选拔符合岗位需要的人担任相应的官职，而不是“为人择官”，不是为了安排人而选官。如《周礼》就说“官不必备，惟其人”；西晋刘毅在《九品八损疏》中提出，“凡官不同事，人不同能，得其能则成，失其能则败”；唐太宗更是明确指出要“量才授职”、“用人如器”。如何才能做到“为官择人”，如何在客观上选拔出符合岗位需要的人才，在主观上排除各种人为因素的干扰，就成为中国古代选官制度中的关键问题。总结隋唐以后选官制度和选官实践的发展，在保证选官有效竞争方面，大体有以下一些制度和措施。
出身途径的多元化
通过科举考试获得出身，成为唐宋以后选官制度中的所谓“正途”。但是，由于科举考试自身存在的局限，尤其是考试内容和录取标准趋向于程式化，最终发展到所学非所用的境地，这就使得科举考试不能满足选官的需要。历代都在科举选官的同时还开辟其他的入仕之途。如唐代的入仕之途包括门荫、贡举和杂色入流，宋代的入仕之途包括科举、荫补、荐举等，明代则有“三途并用”之说，荐举为一途，进士、监生为一途，吏员为一途。多种出身途径并存，意味着在取得任官资格的起点上就存在着激烈的竞争。在科举录取名额有限的背景下，保证了等待在官僚队伍门槛外有足够多的候补人员，给获得科举功名者甚至已经进入官僚队伍的人以有形无形的巨大压力。
举荐不仅是出身途径之一，也一直是获得出身之后官员升迁的重要途径。不过，要使保举在官员选任中真正发挥作用，前提是社会风气良好，人们推荐出于公心。然而，自从隋朝废除长官自辟僚属之制而实行所有官员都由吏部统一任免之后，举荐与铨选就从此兴彼废逐渐走向彼此配合。能否获得高级官员或知名士人的举荐，成为选官制度中的又一种激烈竞争。
常规选官与特殊人才选拔途径的区分
常规选官主要是指由尚书吏部主持的铨选，有一套完整的规程，并逐渐发展到按照资历甚至纯粹按照年资来授任官职。唐宋时期有《循资格》，作为选任官员的法令依据，循资原则普遍运用。唐代的《循资格》规定，“凡官罢满，以若干选而集，各有差等，卑官多选，高官少选，贤愚一贯，必合乎格者乃得铨授。自下升上，限年摄级，不得逾越”。在一定的历史条件下，并不能一概否定按照资历任官。这种做法也具有一定的合理性，能够防止投机取巧、钻营趋竞，使一般循规蹈矩之人能够获得平等的机会；同时又严格限制了每年参选的人数，避免了铨选过程中的混乱。
但是，如果完全按照资历来选任官职，势必会造成因论资排辈带来的贤愚混杂，也限制了优秀人才的进取，从根本上违背了“为官择人”的准则。为了解决这个问题，从唐代开始就在探索实施一些选拔特殊人才的有效途径。一方面是对官职进行分类和分等，将一些具有特殊要求的重要岗位单列出来，通过各种特殊的途径和选拔方式来加以选任。如通过平判入等对于铨选试判成绩优异者加以特别任用或破格提拔，通过设立科目选突破资格的限制，特设一些难度大、录取要求高的科目，让那些还没有达到参选年限的选人应选，成绩优秀者予以破格任用，以体现择优的原则和精神。通过特殊途径选拔非常人才的做法一直到明代还在实行，所谓“舍法循资以用常才，而科目则以待非常之才焉”，即通过学校教育选拔常规人才与通过科目选拔特殊人才相结合。
强调资历的常规选官与贯穿择优原则的特殊选官相结合。一方面，平常之士自有常选，循资授任，按照任官的年限逐级上升，尽管升得很慢，但只要没有罪愆，都是有升无降，保证了官员选任的秩序和程序公平，也使人不绝仕进之望，有利于稳定官僚队伍；另一方面，对于需要较强决策能力和杰出领导才能的高级官员和各部门领导人员，则通过不限资次、不限选数的各种特殊途径加以选拔，使真正的才学之士不致因停年限格而老于下位。
考核制度逐渐严密，竞争条件日益严备
出自《尚书·舜典》中的“三载考绩，三考黜陟幽明”，意思是指黜退昏愚而晋升贤明的官员。随着考课制度逐渐公文化和程式化，年资和考绩成为获得升迁资格的基础。宋代有所谓“磨勘法”，将年资和考绩结合起来，出身和资历凌驾于政绩、功效之上，通过一次磨勘就等于积累了一重资格，为下一次升迁攒下了资本。这种做法一方面使竞争有序化，同时也使竞争贯穿始终，并落实到日常生活之中。官员们希望与压力并存，尤其是压力无处无时不在。
中国古代选官制度强调培养与选拔并重，除了学校培养之外，还特别强调地方行政历练。唐代提出了“不历州县者不拟台省”的原则，宋代以后，科举及第者要升任高级官职就必须具有地方工作历练，地方历练成为选官竞争的主要条件之一。这项制度一方面硬性要求中高级官员必须具有地方任职经历，解决了内外官流动的滞碍，另一方面又为任职基层的优秀人才提供了升迁的机会。事实上，自宋代以后，中央的中高级官员和地方长官，大都具有长期的地方任职经验，这使他们成为能够适应各方面工作的通用型人才。而他们当中大多数人进入仕途的前提是科举及第，这又使其具有了较完备的文化素养和较高的知识水平。在此基础上，复合型官僚群体得以形成。
“为官择人”乃自古难题，中国古代选官制度中的各种竞争机制，有一利则生一弊，充分认识其中的利弊得失，将对当今的官员选任起到切实的借鉴作用。
(作者为中国人民大学历史学院教授)
竞争上岗典型案例
竞争上岗的“潍坊模式”
经验简介：
中共山东省潍坊市坊子区委常委、组织部长高志秀：2009年以来，山东省潍坊市坊子区，把竞争上岗扩大到干部选拔配置的许多相关领域，针对不同层次的干部，分别采取“公开推选”、“公开考选”、“竞争上岗”和“公开选拔”四种方式，初步实现了竞争性选拔的大规模常态化，被誉为竞争上岗的“潍坊模式”。已先后竞争性选拔干部117名，其中公开推选党政正职20名，占党政正职调整数量的100%；通过公开考选、竞争上岗等方式提拔科级干部97名，占提拔干部数量的81%。
主要做法：
面向区内选拔镇街和区直部门(单位)党政正职，采取“五提一推三评四公开”的方式进行，竞争上岗。
“五提”，即通过领导干部大会推荐提名、领导干部署名推荐提名、组织部部长办公会推荐提名、单位党组织推荐提名和干部自荐提名5种方式，不划圈子，不定框子，多管齐下，把初始提名权交给广大干部群众，最大限度地让符合条件的干部进入组织视野。
“一推”，即二次推荐提名，是在汇总初始提名的基础上，召开由区党政领导班子成员、区人大、区政协党组书记、副书记、区法检“两长”、部分“两代表一委员”等参加的区委常委扩大会议，进行二次推荐提名，按不低于1：3的比例确定竞职人选。
“三评”，即竞职演讲评、实地考察评、电脑模型评。竞职演讲采取个人陈述、回答评委提问的方式进行。由区级领导、专家学者、“两代表一委员”和竞职单位干部职工代表组成大评委团，按照30%、40%、30%的比例加权计分，现场公布结果，按照1:2的比例确定考察人选。尤其是加上答辩环节，评委现场提问，选手直接回答，通过有“讲”有“答”，充分展现选手的才华和应急应变能力，体现选手的综合素质。实地考察由同一考察组按照同一标准，采取个别谈话、民主推荐、民主测评等方式进行。对任职时间不满5年的正职考察人选，到其原任正职的1-3个工作单位进行延伸考察。在电脑模型测评环节，利用山东省题库中心开发的领导胜任力模型系统，组织部分“管他的”、“他管的”和“熟悉他的”干部职工采取人机对话、匿名投票等形式，对考察人选胜任能力进行测评，测评结果与竞职演讲、考察结果相互印证，并作为酝酿和票决的重要依据。
“四公开”，即公开选拔职位及任职要求、公开选拔程序、公开提名和公开拟任人选基本情况，让干部群众第一时间获取有关信息，充分了解党委要选什么样的干部、怎样选干部、大家如何去参选等。公开选拔伊始，及时发布竞争性选拔干部公告，并通过电视台、党政信息网、党建网等新闻媒体进行全方位宣传。同时，邀请干部工作监督员全程监督，电视台记者参加竞争性选拔有关会议，跟踪采访报道。拟任人选由书记、副书记、纪委书记、组织部长及人大、政协主要负责同志差额酝酿后，全部提交区委常委会差额票决，正职人选还要提交区委全委会审议票决。
专家点评：
实践证明，开展竞争性选拔干部工作应提高针对性，既不可贪多图快，搞一拥而上的“大呼隆”，也不能搞“蜻蜓点水”式的浅尝辄止。只有按照干部队伍建设的总体规划，有步骤、有重点地推行，才能保证大规模常态化竞争性选拔干部落到实处。
安徽巢湖：竞争性选拔市县联动常态化经验介绍：
中共安徽省巢湖市委组织部常务副部长谭用发：安徽省巢湖市在坚持推行公开选拔、竞争上岗等传统竞争性选拔方式的基础上，结合干部工作实际，将竞争性选拔的一些做法与传统干部选任方式相融合，积极探索公推竞职、公推竞选、差额比选等多种竞争性选拔方式。在竞争性选拔中，坚持扩大视野选人，打破地域、身份等条条框框的限制，实现了在更大范围内优化配置干部资源，促进了干部的合理有序流动，促进了优秀人才脱颖而出。
主要做法：
一是选拔职位越来越重要。由初期的共青团、妇联、科协等群团组织以及一些专业技术性强的部门副职，逐步扩展到发改委、经信委等政府重要组成部门的副职。近年来，通过竞争性方式选拔的正职也越来越多，2010年，市委通过竞争性方式选拔了10名正县级领导干部；2006年以来，和县通过公开竞职、公推竞选等方式选拔了包括2名乡镇党政正职在内的19名正科级领导干部。
二是选拔规模越来越大。早期的公选，缺乏计划性，多是市、县区各自为政，单打独斗，选拔人数相对较少，社会影响不大。而近年来，巢湖市逐步采取市县联动的方式进行，竞争性选拔的人数也逐年增加。2009年，市、县联动，面向全省公开选拔10名副县级领导干部，面向全市公开选拔17名乡科级领导干部；而2010年，市委更是通过公开选拔、竞争上岗，分两批选拔了10名正县级领导干部，各县区也拿出50个科级领导职位进行竞争性选拔。
三是选拔初步实现了制度化。2009年，通过实行市县联动开展公选，进一步规范了公开选拔的基本程序、考场考务等，实现了由分散式、零星式公选向市县两级联合公选的转变，降低了成本、提高了效率。2010年初，市委出台了《关于推进“双竞、双交流”工作的实施意见》，强调大力推进中层干部的竞争上岗、领导班子成员的竞争性选拔，使得竞争性选拔成为日常干部选任的重要方式。
专家点评：
巢湖市竞争性选拔干部工作的力度不断加大，重民意、凭实绩、靠竞争，已形成广大干部的共识。通过变“伯乐相马”为“赛场选马”，变少数人选人为多数人选人，进一步拓宽选人用人视野，使选出的干部组织放心、群众满意、干部服气，选人用人公信度有了明显的提高。
江苏洪泽：全方位选人，零起点竞争
经验简介：
中共江苏省洪泽县委组织部秦广青：江苏省洪泽县不断探索后备干部选拔、培养新方法、新途径，通过“三推三考”，即个人自荐、民主推荐、组织推荐以及综合测试、心理测试、实践考验的方式，层层筛选、逐级淘汰，公开选拔了60名后备干部，探索了一条以竞争为主线，集选拔、培养和使用为一体的后备干部工作新模式，向探索科学的后备干部选培机制迈出了新的步伐，取得了良好的社会反响。
主要做法：
突破身份门槛，全方位选人。把选人视野从以往的机关内部扩大到企业、事业单位进行选拔，将一大批游离于干部队伍之外的优秀人选纳入选拔范围，实现了跨单位、跨部门、跨系统的竞争。全县354名参与竞争的人选中，机关132人，事业单位144人，企业78人，最终选拔出的60名后备干部中，机关31人，事业单位19人，企业10人。
突破职级台阶，零起点竞争。在设定报名条件时，不拘泥于职务职级，实行“零起点”选拔。不仅正股级干部可以参加，副股级、办事员都可以参与竞争。参加竞争的354名人选中，正股级106人，副股级132人，办事员116人。最终选拔出的60名后备干部中，正股级23人，副股级21人，办事员16人。
突破结构限制，宽标准吸纳。立足于全县干部队伍的实际状况，面向乡镇，面向基层一线，在年龄、学历、专业等方面放宽标准，如年龄放宽到40周岁，学历放宽到中专，专业不限，让更多的人参与其中，最大限度地彰显公选制度在拓宽用人视野、促使各类优秀人才脱颖而出方面的优越性。在选拔出来的60名后备干部中35-40岁的15 人，中专学历的11人，这些人员按以往标准一般是难以进入组织视野之内的。
专家点评：
传统的后备干部选配往往有人员性质、学历、年龄、职级等方面的条条框框，客观上为部分干部快速晋升提供了便捷的通道，同时又把一批干部排除在大门之外。洪泽县放低门槛，破除唯资历、唯身份的思想束缚，多轮次、竞争性选拔模式打破行业、性质界限，敞开了招贤纳才之门。
(点评专家：中国人民大学劳动人事学院教授、博导林新奇)
