审计的公信力是怎样炼成的？

　　审计的公信力是怎样炼成的？

　　文_本刊记者   舒炜

　　2003年6月25日，当时任国家审计署署长的李金华迈进人民大会堂的一刻起，注定了审计一个大日子到来。甚至，在时隔多年后，不少地方审计干部仍坚持，“即使说审计是从这一天起才真正进入公众视野的，也不过分”。

　　当天，李金华代表国务院向全国人大常委会提交了2002年度中央财政执行和其他财政收支情况的审计报告，财政部、教育部、交通部等部委被点名批评，其中，财政部被点名达9次之多，并用上了一些诸如“疏于管理和监督”的严厉字眼。随后，报告在网上全文公开，引起社会强烈反响，舆论称之为“审计风暴”。而在李金华及其继任者刘家义的“耕耘”下，审计署成为了国家部委中最有口碑的部门之一，审计部门也逐渐在公众心目中无疑拥有了政府部门的最强公信力。那么，这个最强公信力是怎么炼成的？

　　审计崛起

　　据新近公布的2011年审计数据分析可得，审计署的投入产出比为1:96，也就是审计署每花费1元，可促进国家财政增收节支96元。如果把国家的运转比作一间公司的运营，那么审计这个部门具有极高的“回报率”，非常值得看好。

　　专家表示，审计对问题的公开、不护短、不遮掩，正是民众信任的关键，加上审计指名道姓地针对一些强势部门下手，打破了中国官场的潜规则，让人们另眼相看，迎合了民众的一种反对特权、反对腐败的心态，也塑造出清新的政治生态。

　　审计的崛起，和朱镕基、温家宝两位总理的支持分不开，他们均重视发挥审计在反腐败中的作用。据李金华回忆，1998年，审计署会同有关部门，对全国粮食系统新增财务挂账和其他不合理占用农发行贷款情况进行了审计，这是朱镕基交办给他的第一个任务，而这个任务本来是基要财政部主持的。

　　不仅如此，朱镕基还多次表示审计是领导决策和民众的眼睛，希望审计署成为“廉政署”、“法治署”、“正气署”。温家宝也长期强调，人民信任审计机关，把重任交给审计机关，党和政府也对审计工作高度信赖和寄予厚望，尤其是在此次地方换届后，更要求必须由过去的政府常务副职分管审计转变为政府一把手直管。

　　从李金华的角度而言，即使他并不喜欢“审计风暴”这4个字，但人们却对审计部门的这一“动静”甚是喜闻乐见。

　　回溯历史，审计署向全国人大常委会做审计工作报告始于1996年。之后，在国务院的支持下，审计公开透明的步伐越走越快。观察人士认为，之所以会有这样的趋势，关键是审计在反腐败大潮中扮演了一个披荆斩棘的角色。审计署办公厅的自我鉴定结论则是：审计结果由向政府报告，到向人大常委会报告，到向社会公告，再到实现审计工作报告制度与审计结果公告制度的相互衔接，这不仅是具体做法的一个简单变化，更是制度上的一大进步。

　　李金华后来在总结审计机关的历史经验时说，审计的影响与审计揭露一大批重大违法、违规问题，提供一大批重大经济犯罪线索是分不开的。他还有不少名言为人所称道——“审计就是国家财产的看门狗”，“审计要是得罪了所有人，那就谁也不得罪了”。

　　一名在审计系统工作长达20多年的老干部程春化(化名)给记者分析，审计地位的崛起，除了审计部门自身努力，更离不开国家政策的大背景。2002年，党的十六大报告从强化对权力制约和监督的高度对审计工作提出了新的更高要求，“大部门行政部门掌管着财政资金使用权和支配权，这些资金管理、配置和使用的如何，值得我们审计部门监管”。故有温家宝总理的多次强调：“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里。”

　　两任审计长的接力

　　到2008年李金华卸任时，民众曾一度“担心”审计风暴是否会随着审计长的更迭而逐渐减弱。但李金华卸任审计长后出任国家政协副主席，着实鼓舞人心。这一安排所释放的正能量昭示，审计工作必将“继续向前”。果然，从刘家义上任后的一系列举措来看，审计已然在制度上“入轨”。

　　评论人士指出，我们需要李金华这样敢于承受压力的官员，但我们更需要的是有效的监管制度，当我们的监督体系变得坚强的时候，也许就不需要对下一个李金华翘首以待了！显然，低调的刘家义不是李金华第二，他上任伊始，在南京审计学院发表就职演说。他脱稿两个半小时侃侃而谈，“现阶段的审计工作重点是揭示重大体制性障碍，促进建立健全富有活力的体制和运行机制”，关键要切断“火源”，而不是充当救火队员，四处救火。

　　刘家义在第一次审计述职中，把侧重点放在中国预算决算的全面执行情况上，将目光主要聚焦在之所以产生问题的制度因素上，首次对中央预算执行情况做出总体评价。

　　从2003年以来，国家年度审计报告逐渐加厚，报告本身的容量不断增加，审计规模也在着意扩大。例如2005年审计48个中央部门、274个二级单位，2006年度这两个数字分别增至56个和434个。报告也主动提升开放度，从2006年度审计报告开始，指名道姓地点出犯规的中央部门；2009年，刘家义自曝本部门预算不细，首次把审计署纳入审计报告范围；2010年，报告首次披露地方债务和中央部门假发票问题；2012年报告更提出中央预算管理完整性观点，意味着原来那些只向人大备案而不需人大审批，不接受人大监督的那部分预算外资金也将纳入审计的视野。

　　据一些基层审计干部回忆，审计随着时代和形势的变化，不断被赋予更深层次的职能定位。李金华时期，提的最多的是“把审计机关作为经济卫士”；刘家义时期提出了“审计是国家经济社会运行的免疫系统”，不久前更把审计上升为“国家治理机构”重要组成部分。

　　在建党90周年前夕，国家审计署首次提出将探索开展对省(自治区、直辖市)党委书记的经济责任审计，这也是我国首次提出将审计级别提高到省委书记一级。

　　审计署郑州特派办干部王道通认为，国家审计的内涵从简单的经济监督逐渐发展到国家治理重要组成部分，发挥的作用也从经济监督扩展到预防、揭示、抵御等多个层面。著名审计专家、西南财经大学蔡春教授指出，从审计的“免疫系统”角度看具有预防、揭露和抵御功能，此外还具有审计增值功能，在这里面，最重要的无疑是关口前移。

　　“铁三角”的政府治理启示

　　毫无疑问，审计署是当今中国最具公信力的政府机构之一。这在当前的社会形势下，极具重要性，其价值弥足珍贵。或许，我们可以从其成功的要素中，探索政府公信力塑造的要诀，为良性的国家治理提供启示。

　　专家指出，正是透明、“逗硬”和特派三大机制构建起审计的铁三角，透明是指运行机制，“逗硬”是说审计部门的执行力，特派则是指审计署的地方特派机制。

　　打铁还需自身硬，审计自身的透明化运作让他们在“审别人”的时候有足够的底气。公车费用具体到“辆”，因公出国(境)费用具体到人次，在2011年中央部委晒“三公”时，相比以前一些部委“粗枝大叶”、“讳莫如深”的公布，审计署的答卷让人眼前一亮。”与此相对应的是，审计署自2011年起，开始对外发布绩效报告，“又好又快”贯穿起审计过程的始终。

　　公众对“三公经费”的期待，并非简单的“少花钱、不花钱”，关键是这笔账要明明白白、合情合理。有专家认为，从审计署赢得的掌声中，说明了一个道理：越透明越有公信力。以至于审计署在点名批评一些部委的时候，对事不对人，更加有底气，让民众更加了解审计结果的指向。

　　机制建立起来后，更需要高效和“逗硬”的执行，程春化表示，从他所掌握的业内信息来看，大到审计署，小到县一级审计局，审计流程基本上得到了规范公开。如汶川特大地震发生后，各级政府和社会各界通过各种渠道捐赠了巨额资金和大量物资，审计署对救灾款物采取的是“全过程跟踪审计方式”。审计署副审计长余效明对此做过详细解释：除了制度管理和公开透明以外，审计人员专门进村入户，到灾民当中核对，收到了多少都要签字。快、准、细，这种事无巨细的把关和时间上的紧迫感，把审计的执行力发挥得淋漓尽致，也助长了审计的口碑。

　　清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行审计体制的好处在于它立项比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。不过，强势起来的审计部门和其他部门势必出现一些“碰撞”，一名中央某部委官员曾透露，审计署和中央其他部门关系都不太好，一开会，只要与审计有关的，大家都提反对意见。但审计长是对总理负责，在进行审计时可以不必过多考虑其他部门的意见。

　　同样，国家审计署在各部委有25个派出审计局，还有18个只对审计署负责的驻地方特派办办事处。相对于派出审计局的“神秘”，民间对特派办更加熟悉，也容易亲近。用通俗的话来说，在地方，除了隶属地方政府的审计厅、局以外，还有一支由审计署直管的队伍看管着老百姓的“钱袋子”。

　　特派办是李金华当年较为欣赏的一只队伍，他曾对其高度表扬：“一些比较大的审计项目，如最早的五大公司审计，后来的粮食清查审计，还有对海关、国税、预算执行、重大投资项目、金融和企业领导人员的经济责任审计，如果没有特派办的参与是不可能完成的。” 据记者了解，在干部的选用上，特派办副司级以上干部都要通过公开选拔录用，而处级干部必须竞争上岗，这样的制度保证了干部任用的公开透明。

　　纵观20多年来，特派办工作量已占整个审计署工作量的半壁江山，据不完全统计，在审计署向国务院及其他部门报送和转送的报告中，有4成来自特派办，为审计的顶层设计提供了很多素材。中部地区一名特派办干部在分析原因的时候表示，特派办既贴近地方，手中又有“尚方宝剑”，正是这种超然的地位，做起事来“无所顾虑”。

　　审计署的成立已经接近30年，但突飞猛进的还是最近10年，有人是这样形容审计的发展：因其自身的公开透明和廉洁高效，与民众对法治政府的追求不谋而合，它(审计)就像一块基石，被政府和总理小心翼翼地铺设在法治政府的大厦下，坚固着国家的根基。