风暴后的理性：审计突围

　　风暴后的理性：审计突围

　　文_本刊记者   叶茂

　　风暴之后，审计必将回归理性。

　　审计本身如何保持锐度？这是监督力的问题；审计发现的问题能否及时有效地处理？这是执行力的问题。若不能从深层角度去剖析审计面临的疲态与尴尬，那么一切思考都必然流于表面。

　　在未来30年，要使“审计风暴”具有可持续性和回归理性，就需要走向法治。正如李金华所言，“制度没有十全十美”，但如何逐步突围？记者专访了中国审计学会常务理事、兰州大学经济学院杨肃昌教授。

　　审计瓶颈：“只体检不治病”？

　　记者：说到“审计”，民众立刻会想到另一个词，就是“风暴”。而如今“审计风暴”好像有点呈现疲态了？

　　杨肃昌(下称“杨”)：许多人对“审计风暴”一词的认识始于2003年，实际上“审计风暴”爆发在1999年。李金华第一次受国务院委托向九届全国人大常委会作了审计工作报告。委员们对报告揭露的问题使用了“触目惊心”、“难以置信”、“胆大妄为”的字眼，并给予了很高评价。

　　相比当初的轰动，如今审计报告呈现“疲态”，除了公开效应常态化后的舆论正常回落外，其本身暴露的问题也越来越明显：一些部门年年上榜，加深了社会质疑；碰硬的内容减少，而政策操作的规范性、程序性问题成为审计问题的主流；一些领导干部的决策失误无法评估，审计在反腐倡廉中的作用还远远没有发挥出来。

　　记者：实际上，审计的“疲态”很大程度上来自对审计“只体检不治病”的质疑，您对此如何看？

　　杨：其实，和早期的审计工作相比，当前审计环境相比以前已有大的改进，被审单位对审计的认同、理解和配合程度已大大提高，较少出现“抗审”、抵赖的情况了。

　　但它另一个危险就是这种制度可能会流于另一种平衡，即做好表面功夫，执行上仍自有一套。我们发现，往往是对政府有利的建议、结论，甚至是对某些决策者有利的建议、结论得到支持以及很快的协调处理，反之，则另然。回避矛盾和问题，这是一种“讳疾忌医”。

　　然而，审计本身只有“仪器”的功能，对于审计工作者来说，审计的检查权和处理权相当有限，因此需要把问题提交给人大、纪检、司法机关，与后者合作。如果一些苗头问题得不到及时重视，出了大的问题又来介入，这相当于浪费了监督资源。

　　记者：通过了解，社会有人对审计的“体检报告”本身也产生了某种质疑，认为其避重就轻，您怎么看？

　　杨：存在这样一种情况，是因为预算执行中存在的许多诸如随意变更、挪用、侵占预算资金等问题都是与同级政府领导存在直接或间接联系，一些地方政府领导和部门担心揭露问题过多难以承担责任或影响政绩。因此，可以说一些地方的审计工作报告的撰写和形成，实际上是有关各方不断协调、平衡、妥协的博弈过程。审计工作报告披露出来的问题往往是所存在的问题或审计出的问题的一部分，甚至是极小一部分。这一问题是越到基层越严重。

　　尴尬的监督：地方无审计？

　　记者：地方审计报告的影响明显要微小许多，它受当地政府和上级审计机关的“双重领导”，它在监督上的力量现在看来似乎难以保证？

　　杨：按宪法规定，政府“一把手”主抓审计工作，实际上许多地方政府“一把手”并没有这么做。在具体操作上，一般由政府常务副职负责，这在全国是具有一定代表性的。

　　接下来的问题是，如果审计工作不是由“一把手”主管，那么有可能出现审计和财政工作由同一位领导分管的局面。这样的话，会造成审计关系的不顺；而如果财政工作是由“一把手”主管(在地方政府中常常如此)，审计工作由“二把手”主管，那么审计机关则更难去监督财政工作，审计监督的效力和意义可能会更低下。实际上，“内部审计”下审计工作在领导权上的安排常常是矛盾的。

　　记者：目前地方审计是由上级审计机关与本级政府“双重领导”体制，这样的制度安排，是为了强化监督吗？

　　杨：是的，但即使是“双重领导体制”，当前仍出现了一种失去平衡的倾向，就是“双重”领导体制已越来越演变成为以当地政府领导为主的“单一”领导体制。

　　新《审计法》规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。很明显，如此规定恰恰说明当前这一问题的重要性。

　　新的规定旨在完善地方审计机关“双重”领导体制，保障审计独立性，同时保证审计人员具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。但这些规定仍然不能从根本上解决问题。仅从文字上看，“应当”不是“必须”，“征求上一级审计机关的意见”不是“经上一级审计机关同意”。这样上级审计机关对下级政府及审计机关的影响实际上越来越小。

　　记者：与其他监督机构相比，审计是否仍处于一种比较尴尬的地位？

　　杨：即使从行政权角度看，审计监督权是政府直接控制下的权力，它在监督政府和政府其他行政部门时并不是处于独立的、强势的地位，“平级”甚至“低级”地位有时很难保证其依法独立审计，审计的权威性很难得到体制性或制度性保障。

　　在我国现行各种监督体制中，唯独审计机关是同级别监督。人大、纪检、公检法的监督都是高级别的。这就从客观上造成了审计监督的权威性不高，一些被审计单位对审计重视不够。不少单位领导将审计监督仅仅当作是查会计账，而没有把自己当作被监督对象。

　　记者：在地方审计过程当中，领导越重视，审计工作是否越扎实、越顺利？

　　杨：领导支持一直被视同是现行审计体制的一大优势。然而这也是一把双刃剑，审计工作在获得领导支持的同时，也存在领导有意无意对审计工作的不当干预而影响“依法独立审计”的现象。

　　有时，甚至党政领导的指示往往成为审计工作依据。在实际工作中也常常听到“某某工作得到某某领导的关心和支持，是在某某领导具体安排和指示下开展的”类似的话。

　　合力中的一环：审计如何突围？

　　记者：审计被视为现在反腐的一支重要力量，但人们对它显然期望值更大。

　　杨：是的，现在审计工作已经成为惩防体系中不可或缺的组成部分，与纪检、公检法等力量共同构成了反复合力。

　　及时将问题提交给纪检、司法机关，这要求将审计结果完全公开、透明，让相应辖区内的群众了解领导干部经济责任的履行情况，并发挥中共党内民主监督的作用；另一方面国务院应在对审计署的报告问题处理上应加大力度、做出表率。

　　这样，审计配合国家的纪检、公检法等权力存在并发挥作用；另一方面，立法、政府、司法等权力机关则需要借助于审计监督所提供的信息来履行相应的职能职责。另外，审计监督必须配合公众监督。

　　记者：针对审计的“先天不足”，目前我们有哪些改革模式可供参考和借鉴？

　　杨：目前已经进入操作的模式，有两个。一是深圳市2008年5月通过《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》，提出在深圳市人大常委会设立预算委员会，并将原隶属于深圳市审计局的投资审计专业局并入市人大预算委员会，建立立法审计，统一审查和监督政府预算、决算和重大投资项目。

　　与深圳模式不同的是，2009年广东佛山市顺德区把审计机关与纪检、监察等部门合并，共同承担党政多种监督任务。据不久前出台的《佛山市区级党政机构改革实施意见》，佛山市也将参照这一模式，将审计局和监察局一起并入纪委之中。

　　如同李金华曾说的：“中国审计机关是世界上为数不多的隶属于政府体制的国家之一，而审计机关独立于政府又是一种必然发展趋势。”

　　记者：在您看来，这两种模式各有什么优劣之处？

　　杨：在现行体制下，深圳模式被看作“创新人大工作体制和机制”，这是权力制约的基本方式，更有利于法治政府的建立。但有人质疑当前人大制度尚不完善、监督力量尚不够因而尚难以领导审计工作。而顺德模式则是“大部制”行政体制改革的结果，经过短时间就初显成效，监督的协调力、执行力得到了提升，监督力度得到进一步加强，说明这一模式更适应现行体制，更具有现实可行性——集中权力办大事。但这一模式的缺点是没有考虑权力之间的制约，工作上会呈现出更多的多变性，独立性也因此受到一定影响。

　　记者：那么，在现行体制下，为了能使审计更好发力，应怎样突围？

　　杨：在当前体制不动的情况，我提出了“双轨制”的办法。

　　在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算审计监督，政府所属的审计组织主要承担除预算审计以外的政府经济监管。

　　在“双轨制”体制下，隶属于全国人大的审计组织，就成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样，属于政府系统的一个专门从事审计监督工作的职能部门。与深圳模式不同的是，“双轨制”强调的是把现行审计监督体系进行了“二元化分配”。

　　审计长刘家义多次提出审计的“政治性”，进而在全世界率先提出“审计是国家治理的一种”。除了独立性、体制制约、人员财力等因素外，目前审计在专业上也需要从以往的财会角度转变为行政管理角度，把“审计问责”过度到“政治问责”，从宏观上来把握政绩的得失，这不能不说是一个需要攻破的难题。