蓟门决策第59期

　　主题：人民代表大会制度的发展趋势

　　主讲：河山(全国人大法工委副巡视员)

　　点评：

　　毛磊(人民日报政治部主任记者)

　　郑新业(中国人民大学教授)

　　蒋劲松(中央财经大学宪政制度与司法改革研究中心主任)

　　熊文钊(中央民族大学教授)

　　蒋立山(中国政法大学教授)

　　主持：焦洪昌(中国政法大学法学院副院长)

　　时间：11月28日(周四)晚7点

　　地点：中国政法大学(蓟门桥校区)科研楼B209

　　焦洪昌：尊敬的各位嘉宾、媒体朋友大家晚上好！蓟门决策第59期"人民代表大会制度的发展趋势"今天晚上如期举行。大家知道十八届三中全会涉及到我们国家很多方面的改革，其中人民代表大会制度的改革与完善也是我们这次报告里的一个非常重要的内容，作为我们国家根本政治制度的人民代表大会制度，由我国宪法所确立的，在我国政治生活、社会生活、经济生活各个方面都发挥了重大作用。但人民代表大会制度在宪法法律上所确立的规范的形式和在它在实际发挥的真正作用，这两者之间还是存在着一定的发展空间。今天我们请到在人民代表大会制度长期从事研究实务、媒体界的专家跟大家一块探讨人民代表大会制度发展趋势的话题。

　　在正式开始之前，先允许我对今天请到的嘉宾做一个介绍。

　　主讲嘉宾是全国人大法工委副巡视员河山先生！

　　有5位点评嘉宾：第一位是来自《人民日报》政治部主任记者毛磊！第二位是来自中国人民大学的郑新业教授！第三位是来自中央财经大学的蒋劲松教授，他还在路上。第四位是来自中央民族大学的熊文钊教授！第五位是来自中国政法大学的蒋立山教授！这五位专家对人民代表大会制度有自己的独到见解。

　　下面按照以往的惯例，请大家对人民代表大会制度的有关问题先做一个回溯。

　　中央指引人民代表大会制度改革方向。这里面特别提到了三中全会里涉及到人民代表大会改革创新的几个问题：一个是坚持人民的主体地位，来推进人民代表大会制度的创新。二是完善中国特色社会主义法律体系。这里面提了几个具体的措施，如健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。三是健全"一府两院"由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。四是健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。五是加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。六是落实税收法定原则加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。人大对财政的监督是人大工作里的重头戏，这次特别提劳动加强这方面的完善。七是通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。

　　十八大报告里说：人大制度是"中国特色社会主义制度"的首要内容。扩大人民民主，强化人大作用。降低官员人大代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。提高专职委员比例。

　　人大代表制度的问题。一是人大代表问题：人大代表代表性、人大代表主体地位、人大代表结构、人大代表人数、人大代表素质、人大代表履职。

　　二是人大选举制度问题，这里面有四个问题是大家近些年比较关注的：扩大直接选举的范围、扩大竞选范围、候选人提名和确定方式、调动和提高选民积极性。

　　三是人大立法功能问题。PPT给大家总结了有关人大立法存在的四个问题：第一人大规模过大、业余性；第二部分立法质量不高；第三立法体制不健全、人大和人大常委会权力关系混乱；第四立法相对滞后。

　　四是人大监督功能问题，同样也有四个问题比较关键：第一是党与人大关系；第三全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的关系，79年设立时就没有关系，怎么解决央地权力之间的关系是现实中的关键问题；第三人大与政府的关系；第四人大与司法机关的关系，包括最近谈得比较多的中国司法体制改革实际上也涉及到怎么处理人大与司法机关关系的问题。

　　完善人民代表大会制度的路径，我们工作团队给大家展示了以下几个问题：第一提高选民或代表联名提名的比例；第二优胜劣汰，真正体现竞争性；第三优化人大代表结构，降低官员代表比例；第四加强选民与人大代表联系；第五提高专职委员比例；第六，健全常委会、专委会的组织制度和工作机制，增强其依法履职能力；第七，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构。

　　完善中国特色社会主义法律体系，需要立足现实国情、提高立法质量健全立法体制、理顺人大与人大常委会的关系。

　　今后人大监督工作的展望，一个是全面加强对政府工作的监督，其中包括对政府中长期规划、经济和社会发展宏观政策的监督；对政府全口径预决算的审查和监督；加强对重大立项的监督。一个是全面加强对"两院"的监督，包括监督对象不是具体的办案过程和审判情况，而是监督"两院"是否依法行使司法权，人大对两院的监督是否涉及到具体案件的问题；要对"两院"的例行工作报告进行严格的审议；人大及其常委会必须经过法定程序进行督办，力求早日结案；监督是有组织行为，不能以个人身份介入案件，李鹏曾说过个人无权，集体有权。

　　以上是对中国人民代表大会制度的现状、存在的问题以及我们对它设想的一个小片。下面进入主讲阶段，掌声有请河山先生给我们做主题报告，您的时间是40分钟。

　　河山：很高兴来此次会议，特别是有我们的专家、教授以及很多媒体朋友，刚才焦老师讲了今天的议题非常丰富，涉及到人民代表大会制度的方方面面，我1982年到人大工作，到现在有30多年时间，这30年来讲人大制度是头一回(笑)。

　　人大制度从哪儿讲？还是从十八大三中全会讲，谈谈自己的看法。三中全会第一段讲人大，讲人大是中国特色社会主义基本的政治制度、首要的政治制度、最重要的一个制度。人民代表大会制度涉及到国家的国体、政体，是中国共产党通过人民代表大会实现它的方针、政策、路线一个非常好的形式。人民代表大会制度就是体现人民当家作主的一个非常好的形式。从1954年宪法开始第一次出现人民代表大会制度，经过半个多世纪的实践证明，人民代表大会制度是一个符合中国社会主义道路的基本制度。讲人民代表大会制度得讲到我们不能搞西方的三权分立、私有制、自由化，一定要坚持这个基本的政治制度。我们国家是一权领导下的四权分工负责的制度，不是西方的三权分立。什么叫"一权领导下的四权分工负责"？一权是指人民代表大会制度，最高的权力机关。在它下面有四个权力，这四个权力是：一是行政权，国务院、人民政府；二是法院，审判权；三是检察权，各级检察院行使的检察权；四是军事权，我国有一个中央军事委员会，和党的中央军事委员会是两块，一套人拿两块牌子，习近平既是国家主席又是中央军事委员会主席。这样一套制度是我国的特色，这个特色完全和西方三权分立不一样，形式上也不一样，本质上也有实质的不一样。这个制度通过人民代表大会制度，人民代表的产生，人民代表行使他的权利，反映人们的意愿，通过人民代表大会制度体现出来。我们偌大的国家，怎么行使人民民主？在很多方面不能像西方那么搞直选，中国有中国的国情，直接选举要一步一步来，得通过选举人民代表，通过人民代表反映人民群众的心声，把人民的意见统计上来。通过这样一套制度来制定一些方针、政策、法律制度体现人民的意志，搞好国家的政局管理。这个制度必须要坚持，是我们国家的根本政治制度。根本政治制度体现在宪法里。

　　说到宪法我得讲讲序言，在邓小平主持下写了"四项基本原则"，这是在邓小平时代就定下来了，包括坚持马列主义毛泽东思想、坚持三个代表、坚持社会主义道路、坚持改革开放等一系列的内容写在宪法里。上世纪90年代法律出版社出我一本小册子《民事立法杂集》，让我写写民事立法当中创造性的东西，汇集起来。我收集了前三篇文章，第一篇就说四项基本原则是我国的立国之本，1982年写的，发表在《解放军日报》上。第二篇讲立法要从实际出发，讲在继承法当中写的一段体会。第三篇文章论社会主义的法律体系，立法讲科学。后来那个编辑说这个文章太老，把四项基本原则写在第一篇。我说愿意出就出，不愿意出就不出，要出就得按我的编排出。这是一个最根本的，作为一个共产党人最基本的人生观、世界观。社内的编辑说那个书没人买，结果一下子就卖光了，几千册就卖没了。政法大学前年在昆明办班，给博士讲，其中我也说了这些观点。那些博士们说我的思想太陈旧、陈腐，改革开放这么多年怎么还坚持四项基本原则、坚持宪法序言的东西，那个东西早过时了。我说至今没有过时，今年的三中全会又讲到马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观、群众路线等一脉相承的东西，这是必须坚持的，离开这个东西中国非乱不可，改革开放的道路、社会主义道路就不能沿着正确的方向进行。我们修改宪法，有人提出人民民主专政，要把"专政"去掉，社会主义公共财产神圣不可侵犯，这条是错误的，应该是私有财产不可侵犯，你神圣我也神圣。这些东西理所当然地不被宪法修改所接受，所以我还是讲：人民代表大会制度是我们的根本政治制度，必须坚持，坚持还得有坚定不移的正确的政治方向，我们党、我们国家通过几十年革命斗争中总结出来的基本理论才能够指导我们遇到的其它问题、遇到各种各样的风浪不动摇。

　　比如六四，现在很多人觉得平反，当时闹到人大签名，很多人都签，我不签。我不签，很多小姑娘和小伙子不敢签。这得看是什么事，得坚持正确的政治方向。我们就在天安门上班，我一张照片没有拍过。天安门事件、四五运动，拍的照片被中国实业家协会收藏，包括4月5日那一天，该反对四人帮时立场坚定，学生不懂事，很容易被搞自由化的人，反对社会主义基本方针政策、道路的一伙人所利用。时代不同了，这个国家不能乱，一乱整个国家的经济搞不上去，人们富裕不起来，社会不能和谐，不能健康地发展。所以我们要坚持人民代表大会制度，坚持坚定不移的正确方向，坚持一个人大的人生观、世界观，这样才能够在各种风浪中站得稳、看得清，才能够不迷失方向，不人云亦云。这是第一点，人民代表大会要坚持人民民主地位，推进人民代表大会制度的作用。

　　第二点，完善社会主义的法律体系。当年我写了一篇文章《论社会主义法律体系》，把第三篇文章放在文集里。社会主义体系是什么？现在我国颁布了基本的体系：宪法和国家制度法、民商法、经济学、行政法、社会法、刑法、诉讼类的法律，7个法律部门构成体系。这是否对？也可以，因为体系的划分从不同的角度可以做多种划分。我刚才讲的那篇文章在《光明日报》上发表，《论社会主义法律体系》1986年写的，中国今天一个法律、明天一个法律，那法律究竟有什么内在的规律，所以写了《论社会主义法律体系》，那个体系讲的是什么？宪法是国家的基本法，是根本大法，是母法，是头是根是纲，宪法之下有6部基本法，这6部基本法从实体法角度而言有民法、行政法、刑法，与实体法相对应的民事争讼法、行政争讼法、刑事争讼法。宪法和6部基本法构成社会主义法律体系的基本内容。

　　为什么要讲这个体系？这个体系和我们的立法工作有什么关系？马克思讲，法律不是法学家的印象，法律是社会关系的体现，有什么样的社会关系就有什么样的法律。社会关系从法律角度是怎么划分的？社会关系有一类是平等主体的横向关系，还有一类是纵向关系。平等主体的横向关系调整法律就叫做民法，当年政法大学张培民老师是我们的专家，脑子非常好用，他说“民法老祖宗没有起一个好名字，罗马法、德国民法典、日本民法典，看经济法多响亮啊，一说管经济学的法律中央领导就重视，说民法讲的是婆婆妈妈的法律，尽管鸡毛蒜皮了。

　　还有一类是调整纵向关系，也就是行政法，侵害了民事关系是民事责任，违反了行政法是行政责任。侵犯民事关系大了，侵害行政问题严重了，量变到质变就到刑法这一块了，所以刑法是第一个定罪量刑的法律，这是一个最基本的、跟社会关系划分的。这里讲三个实体法配了三个争讼法，社会法、经济学到哪儿去了？经济法学者怎么研究都行，定《民法通则》时，经济法学家说要定《经济学》，给中央内参写信，我非常有幸，领导让我听取经济学专家的意见。我老问他们什么叫经济法。他们说调整经济关系的法律叫经济法。我说哪个法律不调整经济关系？大家来政法大学坐火车，到北京倒车到政法大学就是一个合同；不交税，偷税漏税涉及经济问题；贪污盗窃是刑法问题，但也有经济问题，没有跟经济问题没有关系的。他们说有，国徽法、国旗法跟经济没有关系。我说大冤枉两边翘，吃了原告吃了被告，原告被告都吃完还说法律不健全。

　　我讲这个东西，是想说明，法律划分是讲调整对象与调整方法，横向的是民法，纵向的是行政法，构成犯罪的是刑法，一定要找到社会关系。自然界有一个动物叫狗熊，还有一个动物叫小猫，跟它俩差不多的叫熊猫。横向关系、纵向关系，我这关系斜着走，你把关系找到了，调整范围出来了，才能建立学科。我们讲经济法都可以，那是行政法的一部分，国家对经济管理的问题，学者怎么讲都没问题，搞了民事诉讼法搞经济诉讼法不被立法机关采纳。不被采纳，你讲的这套东西意义在什么地方？我们的一部法律往往是这个方面的法律，这一个方面的法律往往不是单纯的民法、行政法、刑法，而是三个法律制度在一个方面的运用，比如土地法有民法、行政法、刑法的关系，哪个法都这样。民法通则是最典型的民法，里面有一个法人犯罪、企业登记，企业登记是行政法，婚姻法是民法，男女平等、保护老人利益是民法，结婚登记是行政法，虐待老人、重婚构成犯罪的是刑法，所以遇到什么样的问题，三方面的运用要搞清楚，抽出三个基本法律规范是非常重要的事情，否则是一锅粥。什么东西离不开这三个法律规范，法律讲程序，与民事法相对应的是民事争讼法，和解、调解、仲裁、诉讼、申诉五大程序。行政法也是，行政的和解、调解、行政复议、行政诉讼。刑法也是，刑事的和解、刑事的调解、刑事的诉讼，三个程序。某年我到南通法院讲，现在的刑法理论有很多跟不上东西，比如刑法犯罪理论是讲侵害了刑法保护的社会关系，这对不对？对。但这样一个理论忽略了谁？忽略了被侵害人，民法和刑法有什么区别？就是一个量的问题，民事侵害，侵权，侵权过了就构成犯罪，侵权以后对于受害人的人身财产，这在刑法里没有地位，受害人在法庭上没地位。这种理论把和解就丢掉了，刑事的和解、调解就没有了，所以我们要掌握这个理论，才能把社会主义法律体系完善，把社会的基本法律、基本的程序搞得很清楚，才能在各个单行法予以很好的应用。

　　宪法之下的6法，台湾六法全书、日本六法讲得都比较科学，离开了科学性，立法往往容易出现纰漏。

　　再往下是立法一定要从实际出发，人大这30年最主要的工作是立法，人大制度走在前面，该走前头就走前头，不该走前头就不能走前头，立法就走在前面。这个立法一定要从中国的实际出发，一定要抓住社会的热点、难点、焦点问题。消费者权益保护协会研究会，一年就开一次会，今年我开了十次会，遇到问题就通过大家的研讨、开会寻求解决方案，立法一定得从中国实际出发，解决问题要有可操作性，要从实际中而非从书本中、学理中。彭真同志讲，法律和实践谁是母亲谁是儿子，他说960万平方公里是母亲，12亿人民是母亲，法律是儿子，实践是母亲，法律是儿子。一定要从实际出发，立法要解决问题，一定要有可操作性。比如去年12月咱们有一个保护信息的决定，今年修改了《消费者权益保护法》，把那个决定加进来了：未经许可，不允许给人家发垃圾短信、商业短信。我每天能收到，我想在座的各位也能收到垃圾短信。这个决定后，垃圾短信有增无减，《消费者权益保护法》规定了，但没措施。所以立法一定要有措施的跟进。消费者收到垃圾短信有什么办法，他去打官司？可能能打赢，费了半天的劲最后到二审判决：以后不准给他发了。这样的结果。到行政机关投诉，会是什么结果？行政机关很难讲这个问题，人家发这个短信讲的是"未经许可"不能发，行政机关怎么知道接收者没有经过许可？很可能就经过了许可，所以就发过去了。管事缺这么一条杠，法院、行政机关、消费者管不了，结果就是乱发。今年3·15我看到有违法短信，比如卖枪支弹药、发票；还有未经许可的商业短信。今年统计违法短信少了一些，比如我收到违法短信：我有一个国家专利，男女按摩生殖器。哪有这种专利？报12315，现在还没给我答复。未经许可的商业短信，按照10086999发过去，说给你解决，结果他们还在那儿活动，包括违法短信。你们为什么给我发这个短信？他们说是短信公司发的，不是的我们发的；还有说这是我发的，发了怎么着；再一种说法是您告诉我你的手机号，告诉他们后不发了。骗消费者信息，这里头一定要讲解决问题，人大重要的工作一定是从这块讲解决实际问题，提高立法质量的核心所在是解决热点问题，能够解决并管用，法律是人的行为规范，有可操作性，这是提高立法质量非常重要的一个问题。这讲的是立法，讲法律体系。

　　第三点，对于一府两院的监督。对于一府两院的监督主要是从工作报告上监督。刚才焦老师讲人大绝不能管案子，但集体行使权力之外，人家行使审判权，行政机关做的事由行政机关行使行政权，人大不能跑在前面干涉。吴邦国当委员长，有人说到人大工作是到了二线、三线，他说也不是，行政机关叫火线，人大工作叫前线。人大的监督职能、立法监督是实事，该管就管，不该管的就别管。人大任免干部说是审查干部，中国是党管干部，党领导一切，组织不管干部，要弄清楚这一点，人大工作里这些领导都是组织部安排派下来的，人民代表的选举也得经过组织部的认可才能够进入到程序中。所以这里面不能乱管，人大地方组织法律规定得非常清楚，一定要按法律办事。讲到自己是一个领导，最高权力，而不是讲具体的小事，让你去办，国家的根本大政方针、大事件经过人大讨论决定，要抓这些问题，不能陷入到具体的、实际的、个别的细小工作中。

　　第四点，国有资产监督对于财政预算决算的监督，特别提到要实行税收法定原则，落实税收法定原则。这点我想举一个例子，今年我们开了一个会，3·15抨击美国苹果手机不换后盖，区别对待，修手机不换后盖，人家不理睬，新闻联播让我讲讲这个事。我跟当时的记者说，苹果手机不换后盖中国有多少起？不要把什么事往区别待遇、政治上来靠。我谢绝了他对我的采访。说库克，美国对中国消费者道歉，人家是怎么道歉的？是在4月1日西方愚人那一天发表了一个声明：对中国和别的国家在待遇上别无二致，根本没有差别待遇；第二，中国消费者对我们的误解产生了很大焦虑的心情，我对这种焦虑的心情表示道歉。这是在愚人节那一天，这是道歉了吗？不就是讽刺吗？苹果问题是否维修不换后盖问题？我们开了一个会抨击苹果公司违法经营三件大事：一是偷税漏税，二是侵犯著作权，三是侵犯的消费者的权利。现在作协向二中院提起诉讼，有这么多个中国作家的作品不给钱，不经许可。开完后很多个媒体10万个媒体报道这个消息。扫黄打黑谈话，看到黄色的东西责令他删，税收问题现在还没有解决。在中国他们是盈利性的，用他那个软件得付费，一年在中国能收入几百亿美金，很大的一个数字，没有给中国交过一分钱。全国人大为什么不对税收功能研究研究？以前有海关，从海关进到中国，现在不一样，而是从天上掉下来，能进入到中国用户的手机上有一个通道，国际上对这一段发给中国人用，中国移动、联通无法进入日本，根本不开通，开通了进行盈利性活动为什么不让他交税，税收法定，这样的问题不应该很好研究吗？还大肆地讲修手机不换后盖、区别待遇，值当吗？即使有，这个问题也太小了。所以立法一定要跟上形势，才能体现三中全会的精神，才能体现它的与时俱进。

　　最后，讲人民代表的联系，加强跟人民代表的联系，发挥人民代表的作用，人大不是橡皮图章，而是加强同人民代表的联系，这点也非常重要。这里我自己都觉得实现不了，但我觉得可以和大家探讨，这个问题是什么？——我们这个时代进入了信息社会，互联网的发展给我们带来了很多新的东西，过去是发明活字印刷，木头的活字，发展了600年，信息社会将它改变了，信息社会带来了很多新东西。

　　另外我们每年有一次人民代表大会召开，在3月份把各地领导、书记、市长集中在北京来，主要讨论政府工作报告、人民法院工作报告、检察院的工作报告、纪委发改委的报告、财政部的财政报告，主要内容是审查这些东西。我就想，共产党的党代表大会还五年开一次，人大政协年年开两会，5个审议报告，人大工作最重要的是立法监督，这些主要由常务会决定，这个法出台了，监督问题解决了。当然我不是说不该审议，但能否改变形式？不用集中在北京来？电视可以开会，网络也可以，在当地审查不也一样吗？何必都集中到北京来，一年一次，轰轰烈烈，起的作用有，但有限，能否在这方面改改？包括我们开更多的会，讲勤俭节约、艰苦奋斗，我们开电话会议、视频会议，少开又管吃管住、花很多钱的会议，改善这样的工作作风，从人大每年的两会开始。我就讲这几个问题，谢谢大家！

　　焦洪昌：谢谢河山老师，河山老师从五个方面对三中全会关于人大制度的发展趋势做了解读，我特别注意到河老师是82年北大法律系毕业，从事民商法研究，特别兼任中国消费者权益保护法研究会的会长，看您对消费者权益的保护非常之熟悉。人大制度发展趋势未来五年或者十年、更长时间怎么发展，每个人有不同的认知，刚才河老师提了很新颖、创新的倡议：以后两会能不能通过网络开。我也是代表，我觉得您的创意可行，如果全国290万人大代表、大量的政协委员通过电视电话把这个会开了，对中国财政改革是很大的事情。

　　焦洪昌：再次感谢河老师！下面有请《人民日报》政治部主任记者毛磊先生对三中全会关于人大制度的发展谈您的见解，有请！

　　毛磊：谢谢大家，晚上好！我点评的题目叫"如何推动人大制度的与时俱进"，三中全会改革决定中有一句话：推动人大制度的与时俱进。这个决定里还有一句老话：坚持和完善人民代表大会制度。我估计十五大、十六大、十七大、十八大都有这句话，还有党的重要领导人讲话里反复讲过。实际上这十几年二十年“坚持”说得多，"完善"说得少。我认真研究了这次改革决定，我认为没有说到实质上，或者说没有找到人大制度改革的突破口，不像十七大报告讲得那么具体，比如城乡同票同权，十七大提出后，前几年选举法修改，这条做到了，这是政治体制改革的标志或者是一个小的突破点。

　　说了半天要坚持完善，显然人大制度里有很多不完善的地方，这次改革决定里即使点到了，但也很模糊不清楚，包括加强人大预算、决算审查监督，怎么加强预算法，什么时候出台，怎么修改都没有说清楚。我想利用给我的10分钟时间谈一些究竟如何推动人大制度的改革。

　　人大制度的改革和创新究竟想达到什么目的？我想有这样几个目的：一个是执政党和人大的关系要法治化。二是人大代表选举、人大常务会组成人员的选举要直接化。三是人大代表和常委会组成人员要专职化。四是人大职能的健全化。能做好这四方面的改革，我觉得我们人大制度就有希望。

　　先讲几个怪的现象，应该是民主政治生活中的怪现象，也可以是人大制度中的怪现象，比如：第一，新中国成立60多年，改革开放35年，迟迟未能建立违宪审查制度。可喜的是，这次改革决定里第9部分关于司法体制改革里有一句话“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”。用媒体喜欢说的话是"拭目以待"，我们看一下怎么加强健全宪法实施的监督机制。有很多学者提了很多方案，包括借鉴西方国家的宪法法院、宪法审查、违宪审查委员会，有的学者建议在全国人大现有的9个专门委员会平行的再设立一个宪法审查委员会。方案提了很多，但具体怎么改，大家都拭目以待。

　　第二怪现象是关于立法腐败。这么多年立了这么多法，而且我们自己声称"中国特色社会主义法律体系已经形成"，连最起码的违宪审查制度都没有建立起来，我们的体系就算是形成了？所以很多专家对此提出批评。立法腐败涉及到很多问题，比如行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，在很多法律法规里都能体现。换个角度可以是政府的权力部门化、部门权力人化、个人权力商品化。有人说司法是社会正义的最后一道防线，如果立法可以把它作为社会正义的第一道堤坝，在立法中谋私、走私、立私，立法不作为、立法打白条等腐败现象会对我们社会正义和法律尊严造成难以估量的损害，滋生劣法、恶法，也是对法治长城的动摇或者建筑了豆腐渣工程，后果不言而喻。很多法律制定出来后相应地都说国务院相关部门要制定实施细则，各个省市自治区有立法权要制定实施细则。但大家看一下，有很多法体系出台了十年、二十年，居然有些省到现在都没有出台实施细则，这个法对于这个省的公民而言就是打白条。某次在全国人大大会期间召开了一个新闻发布会，我向法工委副主任提出如何解决立法打白条。副主任说没听说过立法打白条这个事。

　　第三个怪现象是关于贿选。现在人大代表各级，乡镇、县、地市、省、全国这五级都有贿选现象，以前是请客吃饭、唱歌洗脚，后来发展到电话卡、购物卡，现在直接是现金，塞在信封里。有些乡镇企业家花了钱没当上，找纪委告状(现场笑)。纪委说这个事我们管不了，是人大的事，不是我们的管辖之内。然后找媒体，媒体报道，让人大出丑。贿选有它本身的土壤，很多人大代表中有选票，这种全票可以寻租、买卖，我有权选我上级的人大代表，比如我是县级人大代表有权选地市人大代表；我是地市人大代表有权选省人大代表，我是省人大代表有权选全国人大代表，谁想当找我买。

　　第四个怪现象是涉及到选举问题，人大代表成为高犯罪的群体现象(现场笑)。很多人手机微信上有土豪甚至北京的土豪、上海的土豪，我觉得要加一条，现在很多土豪都批上了金色的外衣，人大代表、政协委员或者检察机关的监督员、政府参谋、咨询员等。说打击黑社会，大家从媒体上可以看到很多黑社会成员都是人大代表，小的是乡镇的、县级的，很多还是全国人大代表。这里就不细说了。

　　第五还是选举，我们的人大代表非职业化、非专业化造成履行法律赋予他职责的能力业余化。平常说我们选人大代表是选"无知下流美少女"(无党派人士、知识分子、下过乡、流过洋、归国少女)，让那些歌星、影星、部队的战斗英雄、奥运会的冠军获得者等人担任各级人大代表，他们究竟有没有履行法律赋予他们职责的能力？能不能行使立法监督权？

　　第六还是选举，选民对于人大代表选举的应付化。很多人都参加过本所在地区人大代表的选举，我们投票都是组织定谁就选谁，这个人有没有能力不知道，这个人都不认识。这就不细说了。

　　那究竟怎么改？改哪些方面？一是关于常委会组成人员能否常任专职化、政治家化，可以从八方面来思考：第一人大常委会应改革成为由职业政治家组成。第二难以优化人大常委会组成人员结构的原因。第三专职委员制度需要不断完善。第四有必要为人大常委会委员配备业务助理。第五是人大常委会的不利因素。第六议员和官员先后地辩证思考。第七强化人大代表对人大常委会及其委员的监督机制。第八如何解决人大规模过大问题。可以从几方面对于常委会组成人员任职专职化、政治家化进行思考。全国人大常委会组成人员常数是175位，最近三届能够保持在50-60人是专职的，不到1/3，也就是说2/3是兼职的，兼职的很难履行法律赋予给他的职责。

　　二是关于人民代表和常委会组成人员要实行竞选制。现在很多人大代表常委会的组成人员都是组织部门内部定，不排除有领导钦定或者以权谋私的问题。

　　三是关于激活沉睡的权力。从2010年6月份全国人大启动了专题询问，一直到上个月2013年10月一共进行了11场当地询问，从问钱问粮问衣到问房问教，很多媒体对专题询问进行了直播、很详尽的报道。我想说的是，如何让专题询问真的敢问、真问、会问。可能大多数人从媒体上对专题询问有所了解的，我几乎参加了全国人大常委会所有的专题询问，我觉得目前的专题询问仍然是走过场，摆姿势，有人批评说是"花拳绣腿的演戏，对口型，念台词"。应该说，全国人大常委会的组成人员事先把问题交给相关组织者，组织者把目前这次专题询问需要问的问题交给国务院相关部委，如农业部卫生部、发改委、财政部等，国务院的部门领导由它的研究室详细地做了答复，这些部长在专题询问的会场上，有一个现成答案给你念一遍，一旦是临时问的问题很可能答不上来。全国人大常委会11场专题询问中，绝大部分像演话剧一样，事先拟定好问题和答案。但我参加了一场，当时主持会议的是十一届全国人大常委会副委员长乌云其木格，她当过内蒙古自治区的主席，而且在全国人大当了十年的副委员长分管农业，对农业很在行，在专题询问农业部时，由于她是主持人，不需要提前把问题交给农业部，临时问了一个关于农业方面比较专业的问题，农业部长就是答不上来。所以我觉得这种流于形式的、走过场的专题询问不如不问，因为这种形式浪费了纳税人的钱，而且也动摇了群众对法治的信念，助长了现在正在批评的官僚主义、形式主义、不良风气。人大的专题询问应当是法定的监督的一种权力或者说是一种载体，和答记者问、行人问路、学生请教先生，或者忘了资料查阅式、求解式的问不同，而是国家权力机关依法进行的监督性的庄严之问。这样的问就需要拿出对人民负责的态度，站在人民的立场上以责任、胆识和智慧来代表人民一问，要真问、敢问、会问。

　　那是不是在全国人大专题询问上问了就完了，据我所知，现在每次专题询问问的问题和当时部长回答的问题由全国人大做出会议简报，交给国务院的各个部门，各个部门根据所问的问题再给全国人大一个书面的详尽的答复，也就到此为止了。我觉得专题询问始于问，但不能止于问，如何评价兑现询问权行使之后的监督效果？经过询问，常委会组成人员不满意，下一步究竟怎么办？是启动质询特定问题调查、撤职、罢免这些监督手段，我觉得需要思考。若仅仅是花拳绣腿式问一下，像演话剧一样给电视观众、网友看看，我觉得徒有其表，陷入了形式主义、机械主义，变成了作秀、表演。有学者提出要把专题询问后果法律化，我很赞同这一点，这就需要制定相应的法律法规、游戏规则。再有是为什么质询权长期被冷落？无论是宪法、组织法、代表法还是监督法，都规定了人大有询问和质询的权利，这么多年不能说没有行使过，但很少行使。全国人大一个是在80年五届三次会议上北京团代表就上海宝钢工程提出过质询。再是2010年辽宁代表团就烟台11·24特大海难事故提出过质询，但全国人大、地方人大都很少使用，有人说是由于法律规定的限制，行使这个权力需要由大会主席团或者委员长会议提出审批等。政法大学已故教授蔡定剑曾经说过，“质询权是人大监督权与政府行政权的直接交锋，相比询问更加严厉和僵硬，特别是当政府权力过大时，人大质询行为则考验人大代表监督政府的勇气。”我觉得蔡定剑教授讲了实质，质询不是什么盛典，不应该难得上演一次，而应该经常使用。这个权力长期闲置不被激活，也可以说是人大常委会的不作为。其实不光是质询，还有很多监督的权力。比如特定问题调查权、撤职权、罢免权，这些权力法律上都有明确规定，但不光是全国人大，县、市、省几级都很少使用。这些监督权力应该说是人民代表大会的特权，法律赋予给人大的特权，长期不作为不使用，这个现象本身应该就是一个不正常的现象，说严重了，就是失职。也有人说质询、特定问题调查、撤职、罢免权力是人大武器库中的重武器，像导弹一样不能经常用，但我认为必须要用。

　　最后说一个小问题，人大会议上经常有一个怪现象，两高首长特别担心自己的工作报告不被通过，而人大常委会所做的工作报告委员长或者各省常委会主任从来不担心，觉得没人给我提意见，我的报告不会不通过。这带来一个问题：人大的权力应该由谁来监督？让老百姓来监督。人民代表大会的权力来自于人民，但让老百姓监督人大在现有体制下缺乏力度。还有人说，由执政党来监督，党的领导本身，人大必须接受，但领导和监督又是一个很难平衡的问题。在我们现有体制下，让两高来监督也不可能也不现实，因为人大是监督一府两院的。理想的监督机制应该是既能防止权力不被滥用，又能不妨碍权力的有效行使，依法行使监督权，集体行使监督权，监督权不能包办代替被监督权，在党的的领导下行使监督权是目前我们提倡加强人大监督的重要原则，那么有必要呼吁、修改组织法，强化选民对人大常委会组成人员的监督机制，促进人大常委会以及每个组织成员的自我激励和自我提高。最后，中国人民代表大会制度的改革是中国政治体制改革的晴雨表，谢谢大家！

　　焦洪昌：毛磊主任明显是有备而来，准备了几十页材料借这样一个机会给大家交流。我也注意到毛磊是政法大学84年毕业的，80级的。毛老师在里面提了很多问题，重点是两个：一个是监督，一个是怎么来强化宪法赋予人大的职权。特别是监督权里对质询谈了很多看法，我觉得在吴邦国的任期里发明了专题询问。在法律里我没有看到专题询问，有询问，但不是专题询问。但在中国可能质询不好弄，最后发明了一个专题询问，搞了11次。如果真要从询问走向质询的话，这是问题的关键。还提到现在地方两院对人大的监督包括投票是否会通过，他们比较担心。但政府和人大自己好像很少来担心这个事，这个怎么来监督，没有报告工作，所以这个问题在法律里是重要的问题。

　　我还注意到，你和河先生用一个词时不太一样，河先生老是用"人民代表"，你用"人大代表"。我个人理解，叫人大代表好还是人民代表好是有讲究的，人大代表是人大机关里的一个代表，人民代表是代表人民，这个词怎么用没有规范，你们俩不一样，我们用时要注意。作为主持人我不称职，因为你超时了；但也称职了，因为你讲的问题是中国人大在发展中碰到的核心问题，所以没有打断你，给了你特权，最后掌声感谢毛磊主任！

　　下面点评的或发表自己观点的是来自中国人民大学的郑新业教授，掌声有请！

　　郑新业：河老师和毛老师把历史和现在面临的问题讲得比较清楚，我是做财政的，对西方的财政史、政党发展史、代议制政府的情况有一些了解，简言之我认为代议制有三个情况需要大家注意：第一，议员的名声一直不好。最近我们老嘲笑台湾打架，名声不好不一定是坏事，可能恰恰是一件好事。第二是人与人之间利益冲突，冲突非常重要，靠议会协调解决，没有打仗没有内战很大程度上是因为有这样的冲突，各种问题解决了，是因为一方吃另外一方。第三，议会都是民主国家、发达国家发展很好，是因为社会经济发展阶段到了一定程度，议会是专业性组织。

　　从代议制发展史角度看，我们国家比较特殊，说代表中国广大人民最根本利益，30年前这没有问题，因为大家利益一致，差不多。今天不一样，有党、政府、人大，党是老大，政府是小老弟，人大更差一些，省市一级里很多省委书记兼任人大常委会主任，说不重视也不是，但现实问题为什么不理想？河山老师说了，很多人大代表做了很多事，但在新的历史时期，在十八届三中全会的大前提下全国人大究竟做什么工作，中央要思考这个问题，不要开两会，网上开开就完了，到底是仪式重要还是具有现实意义的重要，这值得思考。人大到底干什么？我认为现在的问题是养老院，既没有动机也没有能力，没动机很简单，就去执行，都是哥们，财政部来的管财政部，原来当省长、省委书记现在当主任委员，都是徒子徒孙，听听中南海、中办怎么说，听听意见，所以没有动机。还有人67、68岁了，还有什么动机？再说也没有能力，国家的事情很复杂，立法的事情极其专业、极其复杂。我经常说人生有两类悲剧：卖什么便宜什么，买什么贵什么，这是作为个人；作为政治家，一心一意为人民推行这个政策，结果害了这个人，说是帮助农民，结果农民的产品卖不出去，可能帮助农业，但帮助的不一定是农民。他们很少主动做一个事，都是被动的。还有说集资是非法的，抓人坐牢，对此我是不同意的。凭什么银行做就是合法，我们做就是坐牢？没有这个道理。这都是咱们法律给特定人、特定的行业以特权，这是不对的。

　　关于人大制度，我认为在一、二十年内全国人大发展不起来，我是比较悲观的，左手、右手就行了，再要第三只手有必要吗？不要想东想西，不要再想了。

　　最近有两面事情需要注意：一个是社会利益冲突愈演愈烈，靠各级政府人大体制协调利益，这是麻烦的事。第二是中央要注意，世界各国政府议会对付官僚体系，议会发展起来了，中纪委不需要那么忙活，有议会对付官僚，这是非常重要的事，执行权。所以未来第一件事党可以利用人大监督官僚，减少官僚犯错误的机会，官员做了多少年最后逮进去了，跟着党干了二十年最后坐牢了，老的没有养，小的没人带，从保护干部角度讲应该在这方面做，利用人大体制监督政府、监督官员。第二，我同意毛磊老师说的，建立立法体制，只要他能把法律做好了，重要的事靠立法委员会，我们应该有一个专门的条例，专门有待遇，怎么得10个人吧，否则太不称职了，太不像样了。每年怎么也得一千万预算吧，比如请焦老师出去帮忙咨询，焦老师不能免费干，很多是很专业的事，特别复杂，所以得有预算给专家。没有这个，提高立法体制做不到。第三是现实的事情，部门预算要推，每个局自己报告，自己申请预算，这也是非常重要的，也是很重要的措施。第四，即便党内培养干部，不要把退休干部往里面塞，要培养之前的干部，想当干部的人培养他。第五常委会四级体制，我觉得把县级可以废掉，把省、市、中央三级搞好就不错了，县人大常委基本是做生意的人，把县级废掉，专心致志把省、市、中央三级搞好就不错了，乡更没有了。

　　总而言之，新时期各级人大在落实国家经济社会发展战略过程中有它自己的地位，但我不乐观，认为眼前可以解决几件事，一个是解决动机问题，提高它的能力问题。能力问题可以解决，年轻一点好好干，将来提拔你，千万预算10个人小意思，而且可以解决政法大学研究生就业。再是部门预算也非常重要，我认为可以考虑在3、5年内有效地改善，咱们想不了太长远的事。所以今天在河山老师和毛磊老师的基础上，学到很多东西，把我对经济史的东西与大家分享一下，我的时间到了，谢谢各位！

　　焦洪昌：郑教授言简意赅，郑教授在人民大学研究经济学，算账比较清楚，包括制度设计。你提了几个问题，从实证角度来说，把县和乡人大都给废了，那中国政府就没有办法产生了，法院、检察院也没法产生了。你里面提了几个问题很重要，一个是怎么来处理党和人大的关系，我觉得这是一个大问题，包括这次改革。河山老师一权领四权，是人大领导法院、检察院、政府、军权，真实是怎样我不知道。

　　河山：真实的肯定党领导。

　　焦洪昌：对。比如我们有一个学生踢球比较晚，人家不让进，开门的人问他，他说是全国人大。他说你全国人大有什么了不起，不就是党领导下的一个部门吗。最近我看上一届吴邦国委员长推动立法后评估，立法后评估法律怎么样。现在新的委员长上来后提立法前评估，立法规划时国家就要评估，看这个能不能有所创新。再次感谢郑新业教授！下面有请来自中央财大的蒋劲松教授。

　　蒋劲松：听了多次会议，觉得今天的主题报告是张力最大的主题报告，有两方面：一个是对人大制度体系的理解与我们的理解的张力太大。二是主报告人关于人大的价值观与我们的理解的张力也很大。

　　关于十八届人民三中全会决定和人大制度方面，焦洪昌教授有详尽的材料，毛磊教授很正直、很了解情况，做了充满正义感的发言，我非常赞成。在这里我补充几点见解，关于人大制度。

　　我觉得这次决定有亮点，比如27条要求不管人大立法还是监督，最后有一个总要求要积极回应社会关切。这点我读了多遍，揣摩是这样的：似乎对过去两届人大工作的走势持某种评判，这种评判很符合社会的期盼，这样的评判很合适。换句话说过去两届人大工作的主要问题在这方面，自拉自唱，自己感觉很好，但社会关切没有积极回应。这个决定可能想通过这点来指引本届和以后各届的人大工作，要坚守人大工作的基本价值取向，不要自拉自唱，要以社会关切为取舍，这是代议机关工作的生命线。

　　关于人大制度改变的点，我在焦洪昌教授和毛磊主任记者说的基础上，提几点补充一下：一个是党委与人大关系。中国人大制度若离开这一点是隔靴搔痒。党委人大关系的核心在哪儿？是把领导权的性质定下。1954年以来或者更早一点，从中国有了建了根据地政权以来，一直在探讨中国自己作为一个领导党与他亲手建立的人民政权关系，如何领导政权问题。这么多年来探讨可能有两种主张一直在博弈着，一种认为中国领导的性质应该是建议，领导参议会、领导人大，给参议会、人大提建议；一种是命令，党委领导下命令。按照邓小平同志多年来的观察和批判，第二种主张占主流，最恶劣的表现是文革。今天的事强调如何摆正人大常委关系要回顾邓小平东西的正确见解，要理顺党委人大关系，关键要把党委领导人大权的性质调好，走建议的道路而非命令道路。这就回到河山同志讲的组织部关于人事命令的名单应该怎么做的问题，我想很多同志有这样的见解，见解反映的是把党委主张认为是命令，如果是这样，人大作为权威的国家机关永远实现不了，这个实现不了，中国人大的民主就是一句空话，这是一个大的宪法学和宪法上的理论和政治上的问题。人大对党委提供的任何领域的意思主张包括人事方案，都应该视为一种建议。彭真同志当委员长期间有过非常好的处理方式，地方人大常委会否决过一些地方常委提过的任命案，地方党委不服，打官司，彭真同志表态，中央表态支持彭真同志，为此专门下文：人大常委会有权不通过他们认为不合适的人选。比如十八大以来一年多，因为种种问题被双规或者正在接受查处的13名省部级高官，最新的湖北省副省长，这个副省长作为人选提交给省人大、省人大常委会，提名人对他有一个鉴定，说此人政治上如何、作风如何等。如果照有些同志说法，省委打了包票，人大不要管了，党管干部，结果实践中也是这么做的，就是这些人滥用党委的信任，党委没有把好关，如果人大没有把好第二道关，这样的干部管理体制容易把好人变坏，如果当时就是坏人，引入更深就更糟糕了。而且从人大性质上来讲是国家权力机关，一权领导四权，从宪法文本意义和宪法学来讲，不存在这种领导关系，人大是决定国家意思，一府两院服从，但不能领导一两院，说“领导”很不准准确。然后国家作为权力机关，要真正当好国家权力机关，人事任免分析的问题只能做橡皮图章的话，那在人事任免方面失职了。这一方面失职了，其它方面就容易得逞，容易误国误党误民。理顺党委和人大关系非常重要的一点是把党委领导权的性质要调好，是建议性质而非命令性质。这是第一。

　　第二，如何处理好人民与人大的关系。首先是在选举，各位提了很多，我补充一个见解，选举现实操作中，县乡两地的直接选举虽然没有采用竞选的概念，但有一种积极可取的现象，法律上、实践中都承认要求候选人有选民建议，做出意思表示，做出承诺。为什么这么重要？因为在此之前，中国选举法的视野里只有选民，候选人只是作为意思表示的对象，一直不视为意思主体，没有上场的资格和发言的权利。选举法后，县乡选举中承认候选人在选举活动中的意思主体地位，可以上场、可以发言，这是异常可取的突破。下一步应该做的是顺势把直接选举中候选人的主体地位往上拉。既然是都是候选人，为什么县乡两级候选人是意思主体，上面一级就不行？我注意到一个材料，上海市人大在选举他们那儿的全国人大代表时，竭尽全力做改革探索，把定好的上海市选出的全国人大代表人选叫到选举的会场上，站在上海市人民的面前，看看代表长什么样，但也就到此为止了，不让这些代表张口说话，更不能说他们所代表的问题。但做到这样已经很不容易了，可与法理不通，县乡可以做意思表示，全国人大代表不能，法理不通，应该贯通，从乡一级到全国人大代表候选人都应该成为意思主体，本人向选民做出承诺。是否一定要用“竞选”这个名词倒是可以商量，笼而统之地讲选民有选举权、被选举权。但被选举权这个词已经很落伍了，在国际上很多国家宪法过去用的是被选举权，现在只是当做一个资格，你有当选为某某官职的资格，对这种资格别人可以用，本人也可以享用它，怎么享用？——站出来申请、请求别人提名我、选举我，求选权，本人具有被选举资格者，本人积极运用这种资格取得他人选举，这种行为我叫求选权，这在很多国家宪法里有表示。我们的选举法在这方面非常落伍，应该要与时俱进，有被选举资格的公民都有求选权，采用这个概念比竞选更基本一些。要求选要在许多环节行使具体权利，比如在两个候选人之间，两个人都想当人大代表，想竞选，但竞选阶段之外的诸多阶段的具体形式具体表现为小权利，竞选只是一个，所以求选权比竞选权是更为一个基本概念。

　　在人大代表产生就职之后，人民与人大的关系还有文章可做，目前来看做的公开化，但公开化是有选择的公开化，立法某些环节公开了，但也没有公开的，比如预算，好多级别的人大没有公开，人事任免等问题没有公开，要公开应该全方位地公开，涉及国家机密的不公开，不涉及国家机密的原则性地要公开。还有在人大制度范围内还有参与，人民参与国事的问题。人民怎么参与？目前在立法法里有一个比较积极的规定，人大常委会有两种措施客观上让人参与，一个是征求意见，人大举行论证会、座谈会、听证会；还有是法案文本，经委员长同意可以在相关媒体上公布。这种做法本位有点欠妥，以委员长会议判断该不该公布，这与人民参与管理国事的大原则跟不上，应该修改为人大常委会的法案，除了涉及国家机密之外，原则上应该公布，征求人民意见，积极方便人民参与人大立法实务，人大任免、监督、预算特别是预算，都要照这个原则方便人民参与。

　　第三，摆正人大与让大常委会的关系。这个关系宪法摆得很正，问题出在实际操作层面，基本倒过来了，人大常委会驾驭人大，而监督人大常委会就虚化了，虚化到什么程度，大家可以看看这些年关于人大工作报告的决议，人大对人大常委会工作报告决议的表态应该是每年一次的监督机会，但我们把它演变成每年一次的表扬机会，人大常委会自己工作的报告都说常委会工作去年有哪些不足，但人大关于人大常委会工作报告的决议一点点不足都不敢碰，没有说过，都是高度表扬与肯定。这与宪法赋予人大对人大常委会的监督职责使命背道而驰，得纠正过来。为什么会造成这种局面？我思考从宪法文本上找原因有这么一个小环节，大家也许注意到了，我们宪法关于全国人大常委会的规定有那么一句"委员长主持全国人大常委会的工作"。我翻过180多个国家宪法，除了越南宪法有类似表述之外，其他国家宪法没有类似的授权，说议会议长是这样一个人物，可以主持工作。这个“主持”无论是在汉语里还是英语里都有“领导”的意思。而且官方认可的都翻译成领导架空。宪法文本是82年修宪时加了一条，54宪法没有这样一条规定。82年修宪草案里对于为什么加入这样一条也没有说明，我的考虑是为了加强人大组织的正规化等，但当年的修宪者完全没有想到这种违背各国宪法惯例的授权，因为领导人注意力的改变而改变的话，可能会产生一些令人哭笑不得的效果。所以从宪法文本上找原因，如果这些年来全国人大常委会因为权力在整个工作上的取向调过来，全国人大的工作取向也调整过来了，然后各级人大工作因为这个权力都调过来了，从法律文本上找原因是这个。从长远来看，调整好人大与常委会的关系这是切入点，这个权力得取消，或者明确限定，不能一个人想怎么领导就怎么领导，不顾社会关切也不顾党委的要求，这是不行的。

　　第四，处理好人大与政府的关系。这方面大家讨论最为热烈最充分，我想这方面以后真要发展，从宪法研究者的角度来看一定要解决的问题是，宪法文本规定了政府对人大负责，并报告工作。负责用什么手段、什么方式体现，负什么责，这在各国文本，只要搞代议制都有交代、可操作的程序，都有负责的不利后果，正是因为有了这些规定，那个负责可以落实。如果负责方面形同泡影的话，就等于做报告，做完报告后没别的，没有体现宪法所规定的负责本意。怎么才能体现负责的本意？从宪法文本上要动动手，究竟采取什么形式、走什么程序、后果，宪法文本要有一个交代，这在摆正人大与一府两院的关系上有一个大突破。谢谢！

　　焦洪昌：蒋劲松教授，我看了你的简历，你跟蔡定剑教授差不多，从全国人大逃出来了，"逃"到大学，谈问题更加学者化，你在人大时好像不这么谈。你里面谈了几个重要的问题，一个是党和人大的关系，监督法有一个制度：地方探索叫一府两院的领导官员，叫述职评议，到人大，大家不满意，投票，投票完后不行，就撤你。后来人家改了制度，叫专项工作报告，不述职评议了，主要不是针对人了。

　　蒋劲松：省委书记兼任人大常委会主任，很多是一个人了，很多省是这样的情况。

　　焦洪昌：对。二是被选举权，你说的是求选权，比较新颖。还提出了对人大主持会议的权力，主持的权力不能太大。这个体制改，是否也涉及到去行政化。掌声感谢老蒋！下面有请中央民族大学的熊文钊教授！

　　熊文钊：各位法大同学，已经9点了，气氛还很热烈，蓟门决策头一次来，很有吸引力。今天讨论的话题是法学研究、宪法研究的尖端的话题，之所以说是尖端话题不是说话题学问有多难，而是涉及到国家最高权力，在权力上到了尖，所以是尖端的话题，非常重要。前面几位老师谈得很好，谈了很多实际问题，我想说几个：

　　一个问题是结合决议来谈，推动人民代表大会制度与时俱进，与时俱进来推动。这话里虽然给的实际话不多，但空间是有的，比较大，我们要与时俱进推动人民代表大会制度。人民代表大会制度是最高国家权力机关，最根本的政治制度确实区别于三个权力平行的美国式的权力分立制度，但和议会至上的制度在理论上有更多的相通性。很多学者把美国的东西拿过来排斥现象很严重，经常让最高层很不满意，已经明确说我们不搞，我们不搞三权鼎立，半斤八两差不多的分立平行机制我们不选择。但对权力分立的东西不否定，我们还是有权力有分工，但在议会制上可以更多地借鉴宪政发展的源头，是在英国。

　　当然这不是要照搬，我们有自己的特色，人民代表大会制度根本政治制度怎么运用有很关键的问题，究竟是在最高的国家权力机关之上还有一个领导的问题，这个问题是最尖端、最困惑我们的，让我们学者几十年孜孜以求地寻求，老搞不懂，找不到答案，其实这个问题在建国初，开国元勋在这个问题上说清楚了，党的领导在人民政权中来实现党的领导，而不是在人民政权之上实现党的领导。这是董必武讲的话。用现在的话来说，党的领导、人民当家作主、依法治国三个统一起来，怎么统一起来？是在人民政权机关中实现党的领导，把党的领导和人民当家作主实现起来，通过这种形式依法执政、依法治国，这是在决议中提的。我看了决议，我看了起草人专门写的辅导文章，把这三个统一起来，仅仅围绕着坚持三者有机统一来推动人民代表大会制度与时俱进。所以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国、依法执政统一。怎么统一？现在的矛盾出在不统一，一定在你的之上领导最高的，最高上还有最高的，英文的语法不够用。最高级上面还有一个更高的，这是在文法上讲不通，所以不统一，这个问题最尖端也是最基础的问题。人民代表大会制度的改革，在中共党十五大提出依法执政，后来一直提出，怎么依法执政？在人民政权机关之中，包括三个代表理论怎么代表最广大人民的利益？通过人民代表大会制度机制表达，不需要证明，这个问题靠不住，我天生地不需要证明。所以三个代表自然也能推出要和人民代表大会制度进行有机的统一，我们要把这个问题搞清楚。如果能不能使党的领导更加地改善，能够使党和领导坚持也能改善，并不是矛盾的，非要凌驾于之上是削弱了党领导人民制定的宪法里根本制度、建立的政权。在这个问题上要有突破。30年前我在政法大学上研究生时，课堂上讨论我就这么说，现在还是这个问题，没有任何变化，而且还变远了。邓小平谈改革时，思想已经非常清楚了，我们现在还往后退了，如果要与时俱进，这方面要正本清源，要理清楚。这是一个问题。

　　在人民政权机关之中能否实现党的领导？能否实现，这和世界各个国家的政治制度是相通的，政权机关是多数席位当然可以通过党的决议在这个政权机关中得到通过，包括人事安排，是多数人员能够保证人选得到通过。少数人其他政治力量不能，而且是多党合作支撑的，拥护共产党。现在人民政权机关中说话的反对票、弃权票是谁投的？恰好是中共党员投的。多党派、无党派代表反而投赞成票。能投票的是党代表人，这很奇怪，和政党理论、议会理论相悖，英国制度有党编制度，党的纪律管什么，党已经做了决议，党内可以民主表达，但已经形成决议、提到人大去的任何法案、任何人事安排只有投同意票，没有资格弃权和反对，如果弃权就违反党的纪律。现在这个问题没有站在党的立场上去表达。你要保证领导权，应该把这个工作做好，所为组织部部门、纪律部门要盯着这个。服从党的决议，党的决议提到人大去，居然敢反对？但这些反对票恰恰是这些人投的，所以我说不用担心政党决议在人大通不过，你在这样一种比例关系能够保证，没问题。而且能够使党的决议在人大真能产生问题时，这个决议可能有点潦草，不急于通过，避免执政党犯错误也是好事，通过民主机制，集思广益不太会出现这些问题。避免出现文革中个别领导人犯错误，这是政治稳定的安排。

　　第二个问题是毛磊讲了，我用了一个词是"激活睡美人"条款，宪法中有很多很漂亮的条款。毛磊说质询、特别问题调查等很多条款。其实还有很多条，宪法中关于少数民族的条款有十几条，很多条款想都没想到，宪法中还有那么多条文都没有用过，看起来都好看，所以叫“睡美人条款。”要激活睡美人条款，很多条款没有激活，这是我们应该做的工作。

　　第三，有些重点地方，包括这次决议中提到税收法定，河山老师也讲到，税收法定入宪，我看刘剑文写的文章，他估计明年会启动修宪程序，因为按照税收法定的原则希望能够入宪，现在宪法中56条只写了公民修改纳税义务，没有讲过征税的规定，税收法定对纳税和征税做规定才是完整的，宪法这方面修正案提出来有可能。另外是预算，预算审查在宪法上规定有这个权力，人大审查国务院，国务院起草预算、编制预算，这个权力是人大的权力，国务院编制预算权是抽象的事实行为，人大审查，现在的问题是有一个预算工委，但只有20-30个人，预算工委搞实质性审查，把20人变成200人，跟法工委搞得差不多。中间一百多人编制，国家能让他的经费预算用得更合理，可能多少万亿，数以万计的万亿，几万亿财政，我们做这个编制，在预算上更精进，我想纳税人是同意的。收这一块、支这一块，预算问题上，钱袋子人大没管，这两个权力人大首先要做，也是推进人民代表大会制度很重要的一方面，让它变成真正的审查预算，管钱袋子，当然人事的权力也是。这是第三点，财政预算实质审查和税收法定入宪。

　　第四，宪法监督保障机制的建立。决议里提到宪法监督保障制度和程序。宪法在82年制定时就有宪法监督保障的机制，而且有很多条款规定上级撤销等权力都有。但从来没用过。这个地方的条款我说是“稻草人条款”，稻草人从来不动，是假的，不一定在于多，但要动起来。这一条撤销几个，这就不是稻草人，是真的，才有效。日本搞了60多年的违宪审查，只有8个案例撤销过，不多，为什么？因为他们前面有一个法制局审查，政府内阁也一个法制局，前期控制得很好，所以大部分做得比较不错。如果后面真有违宪，法院可以做这个事，学的是美国，虽然不多，但有威慑力。所以在立法时、起草时都得考虑是否一致，这是让立法质量高的很重要的原因。中国没有当回事，所以才会立法部门化、利益化的问题，里面水很深，发现问题没有什么毛病，立法机关洗不完。这个问题，人应该把这个权力做好，宪法监督保障机制和程序要建立，比较好的做法中国不一定仿照美国搞司法化，因为中国法院无法承载，河山会长也讲，人大产生法院检察院时，反过来监督人大活动，不可能做到这种宪法安排，应该是一个和人大常委会平行的机构，因为在人大代表制度原则下建立一个宪法保障机制、宪法委员会或者宪法监督委员会机制对立法进行监督，同时对国家政治生活、政治稳定能够有一个咨询功能或者程序性功能，这是我们需要的。时间问题我就讲这么几点意思，谢谢！

　　焦洪昌：谢谢熊教授，熊教授讲话比较生动，在他旁边要注意安全(现场笑)。熊教授也是法大毕业的，现在在民族大学做教授，长期从事宪法、行政法的研究，谈了5个问题，我发现几个事实问题，觉得值得商榷，比如很多反对票都是共产党来投的，民主党派和无党派投赞成票，我们国家实行的是秘密投票，你怎么知道民主党派和无党派投赞成票？

　　熊文钊：焦教授和我是民主党派的，就我参加的经验告诉我首先要和党保持一致，所以这个表态，民主党派确实不会投不赞成的票，要不然别去，至少不投反对票的。

　　另外，关于执政党和人民代表大会怎么结合，我有一个设想，在重庆的年会上我说了一点，郑新业教授也讲了，每个省除了几个直辖市，省委书记做人大主任，负责执政党的领导和人大制度结合的载体，在最高层，如果把党的书记处设一个总书记，另外设一个领袖、主席，总书记在人大做委员长的工作，有党权，行政决议拿到人大运作，政府接受人大，通过这种形式对政府工作指引和领导，这样把党的领导和人民当家作主结合，只有走这条路才能解决之上之中的问题，在人民政权机关之中实现党的领导。这时候权力中心到了党的领导跟人大是一张皮，现在两张皮没有办法做，一定是凌驾于人大之上的领导，如此是把党的领导变成得庸俗化。党政这时候不要分，执政党就是要通过这种形式实现他执政的理念，而不是要放开。党政职能就是要关心怎么分开，当然是问政，问政的载体就是通过人民代表大会制度这个形式。

　　焦洪昌：人大主任首先要减少职数，政府的人兼职政协主席又兼职其他。感谢老熊知无不言！下面有请来自政法大学法学院的蒋立山教授！

　　蒋立山：听了河山老师的主报告，听了前四位专家的点评，发现我来的有点不太合适，因为今天的题目是人民代表大会制度，是宪法学的题目，我对宪法学的知识基本是几十年前本科生的知识，所以我来点评有点不太好。

　　河山老师和几位点评嘉宾的意见不是特别同一，包括很多具体的人民代表大会制度问题，我也不懂，也不敢说什么话，包括人大代表专职化特别是公共财政问题，都特别好。人大财政权的问题，现在应该可以从基层开始渐进地往上推，不一定先从全国人大开始，从基层、县乡开始逐渐往上走，而且广东都在做这件事，还挺好，慢慢推，可能会有很多好处，这些具体问题我不谈了。

　　我三个其它问题，一个是我看很多老师们都谈到对这次三中全会对于人大制度的理解，我还没看三中全会，但我是这么理解的，因为我听过法院的人也在抱怨这次内容对司法改革谈的也少，正好我们以前做过一些类似的研究，我的感觉是不同发展时期改革是有重点的，不是说在任何一个时期我衡量你是否进步，就看我这个领域在一亩三分地有没有变化，一亩三分地有变化就有进步，没有变化就没有进步，其实不是这样的，可能在这个阶段改革还没轮到你头上。

　　前些年为中共十八大法学界做了一个法治发展战略的研究，其中一个观点是把中国法治观点分两步走，一步走是未来十年左右以法治政府为主线、主战场进行改革，其它领域包括司法、人大处于一种配套的角色。第二阶段，在法治政府建设完成后，随着我们中国经济社会继续发展，再去解决政治体制改革，在政治体制改革里完成司法改革的核心设计和人大制度里的党与人大关系，这是一种意见。这种意见很典型，是一种渐进改革的模式，也有不同的意见，主张更全面的改革，这两种意见也在博弈之中。如果从渐进改革意见来看，这个阶段人大改革不作为重点应该是可以理解的。这是一个意思。我在讲为什么司法制度和人大没有作为改革重点，这次我没看具体报告，但我看了题目：把政府与市场关系作为这次改革的核心。这个观点跟以前法学界渐进改革的设计碰到一块了。

　　第二，我们要处理好法治不同部分改革的速度之间的关系，法治不同部分改革速度之间怎么处理好这个关系。速度问题不是传统法学领域所涉及的，法学主要研究制度和规范，谈到一个改革行为，速度问题以前谈得不是很多。比如人大本身是一个民主的机构、民主的产物，人大制度本身也面临一个民主化的改革问题。但同时我们还有一部分改革跟民主化有关系，即执政党、党内的民主改革问题，这两个改革的关系怎么来处理好？无非是两情况，一个是人大民主走在执政党、党内民主前面；一个是以党内民主为主要推力推动社会民主包括人大民主的发展，这是两种观点或者是两种处理方式，我们不谈哪个方式更好，但可以思考一下这两种处理方式的结果差异是不一样的。从渐进、有序的民主进程视角来看，我看中央党校有很多学者在谈，应该用党内民主来推动人大和社会民主，而不是人大自己甩开膀子使劲往前跑，这是改革的宏观布局的问题，也是一个技术问题，如果处理不好，在人大领域自己走太远了，可能从渐进角度来讲有差异。至少我们可以看到一个典型差异是合法性流失问题，就会从那边流到这边，后果是什么情况另外说。

　　第三，人大改革特别是前面几位老师所讲的最上之上的问题，那跟我们国家政治体制改革和法治改革的一个总战略、总体布局相关。我非常理解这些年宪法学界老师们非常痛苦，主要是因为他们涉及这些问题，又解决不了。我的感觉是，这个问题不是宪法学学理能解决的，而且是实践中发展探索出来的。我觉得要处理好两个关系问题：一个是处理人大改革和总体改革的关系问题，一个是处理好改革愿望与改革条件、改革时机的关系。现在衡量一个社会的发达程度，最核心的有两个指标，一个是城市化水平，一个是工业化水平。中国城市化2011在51%左右，城市居民占总最居民的51%。英国是什么时候达到这个水平的？1890年。美国呢？1920年。从这个角度看，我们社会发育水平跟英美大致相差一百年。从社会进程来看，我们跟欧美相差了半个世纪，我们现在等于欧美60年代的工业化时期。但法学界的法治理念跟欧美基本是同步的，这样会产生一个问题：一百年前的英美社会发展水平和半个世纪前的工业化或者经济水平，和最新的法治理念，这三者之间或者两者之间存在着相当大的紧张关系，怎么处理好这个问题是考验发展中国家政治学和法学的关键问题，当然无非是两种可能性：一种是我们的改革被利益集团利益锁定了，改革推不动了，改革延误了；还有一种情况是我们的改革被过高的改革愿望所激活，但由于社会经济水平差距落差太大，导致改革愿望落空。我们以前常谈到法学界法学理想主义的盛行，现在基本是这样的状况，我们的改革愿望跟欧美太同步了，但经济是我们的农村，我们的城市化，大批农民进城，包括官员素质，因为有什么样的社会水平就有什么样的官员队伍水平，这些社会因素使我们的改革愿望出现这样的情况：我们学的是美国，但得的结果是第三世界。

　　还有一个数字很有意思，2007年有一个国际法学会议，中间因为中央某部门想要一个信息，迫使这个会议停止议程，会议主持人向在座国外的法学家征求意见：谈对中国法治的认识，判断中国的法治相当于欧美的什么水平。当时有几美国的、俄罗斯的、日本的，结论很一致：中国2007年法治水平(不仅是立法包括法律、秩序)是欧美20世纪初的水平。也就是说我们跟欧美相差一百年。这个一百年跟我刚才讲的我们社会发展水平跟欧美相差一百年很类似。

　　还有一个很好玩的数字，2007年还是2008年，温家宝总理对中外记者说了一句话：中国真正要实现现代化还希望需要一百年。我不知道这"还需要一百年"是否跟欧美法治差距、社会化水平差距一百年有什么关系我不清楚，但差距一百年不等于要一百年才能赶得上，因为这有后发优势的问题。

　　总而言之我们要处理好改革愿望和改革条件的关系，无论是在人大制度问题上还是司法改革的问题上，恐怕都是这样的。

　　前面郑新业老师讲了一句话，在国外议员民声不太好，欧美好一些，但印度等地区，议员家族化情况非常多，我们想学欧美的东西，这没问题，学完后，人大代表也会贵族化、家族化？我们应该研究发展中国家的状况，他们出现这种情况是怎么来解决的，这对我们国家的决策很有意义，因为我们的发展水平跟印度、巴西情况非常相似，跟相似的人学东西、学完结果可能还是这个水平，无非从这儿的问题转换为那儿的问题，与城市化问题一样，城市化速度过快会引发出贫民窟的问题，这是很恐怖的问题。

　　所以人大改革问题恐怕不是一个就人大制度本身谈如何改革的问题，而是要与法治发展的总体战略结合起来。特别是在过去一百年里，我们有三个世界第二的国家都衰下去了，一个是一战后的德国，一个是80年代的苏联，一个是日本，我们现在是第四个。当然这个问题跟改革没有太大关系，但是也不是完全没有。也就是说我们的人大制度改革、宪政改革跟我们的国家发展到底应该是一种什么关系？考虑这些因素，推进我们的改革，我们的法律改革与民族崛起要结合起来。如果结合起来的话，那我们的每一步改革就应该服从一个更大的战略，怎么去服从？我们每一项法律改革跟总体战略到底是什么关系？应该是什么关系？这些问题我们不仅仅是从法理学、宪法学研究，更应该从经济学、历史学角度做一种理性的计算，由此我们才能对我们这一亩三分地的改革是快了还是慢了才能有更清醒的认识。谢谢！

　　焦洪昌：谢谢蒋立山教授，他说他宪法几十年没碰，但很多了解得很清楚。本主持人不是很称职，应该是9点左右结束，现在已经9：48，很超时，本来有20分钟的讨论，也不用跟大家讨论了，最后5分钟时间记者朋友、在座同学如果有问题希望向哪位老师请教的，简单把问题提出来。

　　提问1：我提给毛磊老师，毛老师讲了一个特别切实可行、实在的建议或者是人大改革的方向，比如常委专职化、人大代表竞选制，包括激活沉睡的权利，您觉得您进的那几方面哪个是有可能实现的或者近期可以实现的？谢谢！

　　毛磊：我觉得人大常委会组成人员专职化现在已经实施了一小部分，现在有175名组成人员，里面有50-60位专职化，比例再增加，这是容易做到的。再有是专题询问，现在已经做了11次，我觉得由专题询问演化到质询应该不难，比如2003年非典，政府应对措施有误或者有不妥当的地方，作为人大常委会可以启动紧急质询权处理类似的事情。2011年7·23动车事故，北京大学的贺卫方教授当时也在网上呼吁全国人大启动紧急质询权，类似这样的事还会有。谢谢！

　　提问2：我有两个问题，第一个问题关于最近中纪委提到要立反腐败法，但全国人大立法五年规划没有提到，之后会否增加这一项？第二个问题关于专题的质询以后有没有可能通过电视向公众公开？问题给河山老师。

　　河山：法律要特别地规范人的行为，定得非常细致，反腐败像社会综合治理是一个宏大的工程。前面我说到法律、民法、行政法、刑法都要在这个领域里应用，要制定很多个非常细致的法律，要体现在具体的很多小的细节中，近期会否出台总体的反腐败法？不会，五年立法规划没有。将来会不会有很难说，我说中国立法成熟一个制定一个，得从若干个小点上，跟反腐败有关的一个一个加起来，加起来以后有了经验后，再考虑。能不能定，首先还得在立法规划上体现出来。人大一些活动能不能进行传播、公开，应该说越来越多了，政府总理都能面对着媒体来答记者问，很多活动，比如法律征求意见，我想今后会有更多的活动让公众参与，会通过媒体让更多的老百姓、广大人民群众了解人大的活动。我们的研究会今年开了十次，这样的会随便参加，很多媒体都可以参加，所以随着媒体的发展，对公众的公开会越来越多。

　　焦洪昌：好，谢谢！

　　提问3：我们在地方上权利被侵犯时，需要求助法律援助机构。按你们的法律来说，地方上应该援助我们，但事实上是背道而驰的，我们好不容易把法律援助申请下来、争取到手时，当地司法包括相关司法部门在这方面却出现了阻碍我们的援助前进，被侵权者关到拘留所，刑事拘留或者行政拘留，或者被关到精神病院，按法律来说，在地方上法律援助由地方去做，但司法援助根本不起作用，应该有更高的法律援助，我们需要民主权利、需要发言权，但我们的权利被剥夺了，被关起来了，我很愤怒很抗议，我下一步怎么做比较好？

　　焦洪昌：这个问题私下了解，你的问题很好，但有一个我不太同意："你们的法律"，应该是我们的法律，谢谢！我们私下听您的意见。

　　各位嘉宾、各位媒体朋友以及亲爱的同学们，我们渡过了3个小时，很纠结但又有希望或者期望的三个小时，就像我们做的片子，人大制度改革牵涉的面非常广，改革难度非常大，但今天我们诸位解读了三中全会的报告，同时在很多方面也给出了一些我们的建议，包括一些新的理念，我个人理解这个制度的创新首先来自观念，我们对这个问题的认知变了，然后才能去推动制度的改革，推动一个具体的行为。所以观念约束制度，制度约束行为，这应该是我们改革的层次，让我们大家共同努力、期待中国人大制度发展得更好，谢谢诸位！本次论坛到此结束，谢谢大家！