城乡规划法将改变“一任领导一个规划”

　　

宋迎昌：1965年生，山西大同人。现为中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任助理、研究员，中国社会科学院研究生院城市发展系博士生导师，多次获省级科技进步奖。主要研究领域为城市与区域规划、城市经济发展、大都市管理等。

　　记者：当前，有关部门正在制定城乡规划法草案，该规划法针对的一个问题是，一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，盲目扩大城市建设规模，搞“政绩工程”、“形象工程”。如何看待这类问题？

　　宋迎昌：这其中有规划制度本身的缝隙和漏洞。过去，国家管理空间开发秩序主要有两个规划，一是

城市规划，一是土地利用总体规划。城市规划法适用于城市规划控制区范围，土地利用规划适用于农村地区土地利用。在地方实际工作中，这两个规划尽管各有分工，但也有冲突。城市管理者希望把城市规模做大，要求提供更多城市建设用地，希望求得土地利用规划的妥协；而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，以此迫使城市规划在城市建设用地规模上做出让步。这两个规划分属的部门不同，目标不同，在实际落实中就存在互相打架的情况，城乡边界问题存在争议。一些地方政府就钻了这两个规划不协调的空子。由于一些地方政府贪图政绩，法律制度上又留了口子，加之规划强制性不够、刚性过大、预见性不够，不断修改既定规划就成了地方政府常有的事。一任新领导一个新规划，有的规划甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪费。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，规划的严肃性受到了很大损害。

　　记者：背后的原因是什么？

　　宋迎昌：规划的调整，本质上是利益的调整。我们在调研中发现，一些地方的主要领导换了，思路就变了，就不满足于上届领导的规划了。还有一些地方，规划跟着项目走，如果遇到比较大的招商引资项目，地方领导就竭尽全力满足

开发商的利益。特别是一些落后的乡镇，它们招商引资没有挑选余地，可以说是“饥不择食”，开发商看上哪块地，地方政府就给它安排在哪里。尽管过去规划中也规定，规划不得擅自修改，要经过专家论证，要经上级主管部门批准，但这些规定相对于地方利益就显得太软弱了。一些地方政府请他们熟悉的专家，通过各种渠道疏通与上级部门的关系，使规划修改的内容符合他们的利益。因此，除了更完善的法律制度，严格执法是当务之急。

　　记者：城乡规划法草案如果获得通过，将对遏制城市和乡村的无序建设等问题起到什么作用？

　　宋迎昌：有利于保障城乡一体化发展。城乡总体规划具有法律地位，覆盖城乡范围，从这个角度讲，对遏制城乡无序发展有重大作用，有利于改变过去法和法打架的情况，实现有法可依。而要让它真正发挥作用，还是要执法必严。从过去的情况看，很多违法行为的主体是地方政府，而政府又是规划制定的主体，还是规划执行的主体。而评价政府工作是否违反规划法，不是政府自己裁定，而要发挥公众参与和监督的作用。过去的规划中也提到发挥公众监督作用，但没有把公众的意见转变成规划制定的理念，事后监督没有程序化、法律化。规划中的重要信息并没有公开，规划的公示成了一种成果的展示。此次城乡规划法草案则要求，规划组织编制机关将规划予以公告，公告时间不得少于30天。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他的有关部门举报违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门对举报应该及时受理，并处理结果以适当的形式公开，供公众查阅和监督。把规划置于阳光之下，有利于保证规划的公正性、科学性。

　　记者：相对于现行的城市规划法，从“城市”到“城乡”，这一改变有何重大意义？

　　宋迎昌：这体现了思想的转变。党中央和国务院提出

科学发展观，一个重要内容就是统筹城乡发展。怎么统筹？首先是统筹规划，这是城乡统筹发展的前提。过去，城乡分割的规划法是城乡二元经济的产物，不符合时代发展的要求。制定统一城乡的规划法，不论是规划思想还是规划体制都是一次飞跃。此外，也需注意，城乡规划法覆盖城乡，当城乡规划与旨在严格保护基本农田的土地规划发生冲突时，这个覆盖城乡统一的规划显然具有更强的法律效力，城乡规划如何保证城乡发展的公平，显得格外重要。但这个渗透城市和乡村的城乡规划仍具有部门规划的烙印，当前缺乏高于部门的统一规划，例如国外有统领全局的国土规划；此外为加强规划强制力，建议像国民经济、社会发展统计公报一样，把城乡规划内容和执行情况提请人大审议，并向全社会公告。