李华芳：土地承包权可入股能给农户带来什么

　　作者：李华芳（blog)

　　日前，在农村土地流转上出现了新模式。重庆市工商局出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》(下称《意见》)称：“农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”。允许重庆市农民以土地承包经营权直接入股，以作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆探索农村土地流转的新模式。

　　农地问题的症结是《农村土地承包法》承认“农地转让权”与《土地管理法》却又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之间的冲突。法律之间的矛盾凸现了政府牟利的动机。周其仁指出，加速的城市化——中国长期经济增长的一个重要源泉——发生在含糊不清的农地转让限制条件下。这就无法避免巴泽尔指出过的困境：离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。“攫取”意味着人们竞争稀缺资源却不受法律限制。在这种情况下，农户的利益最终会受到损害。

　　具体表现为缺席征地谈判过程，征地补偿不公平等等，农户要保护和主张自己的土地权力成本极高。流转模式的变化直接针对的就是城市化进程中的农地征用纠纷。在西部大开发的语境之下，重庆直辖的意义就在于以此为龙头，带动西部的发展。而十年之后成效甚微迫使人们反思开发的主体问题，必须是依靠当地的内源性力量，包括当地的劳动力和土地等。

　　而要使劳动力安心工作，就必须“有恒产”以保证其“恒心”。而往往在农地征用纠纷中，法律上的矛盾导致了农村集体土地转为城市用地或者非农使用后，产权也发生了变化，而补偿的额度通常不能让农户满意，最终导致农户上访或者不愿意搬迁乃至做出其他过激举动。笔者在《土地：提高补偿还是界定产权》(经济学消息报2004年12月17日)一文中已经分析过，只要产权不清楚，没有相关的法律加以保障，那么补偿是不可能公正的。因为没有一个农地产权交易的市场，就不可能有农地的市场价格，那又怎么可能有按照市价补偿的可能性。所以笔者认为应该要让农户发出自己的声音，参与讨价还价；或者以村集体名义参与谈判，并辅以推动农村基层民主。

　　当然，此次重庆的做法有所改进，扩宽了土地市场想象的空间。重庆市工商局的《意见》概括起来就是“经营权入股”，这为农户参与讨价还价提供了一个渠道。不过这种做法并不是重庆首创，以经营权入股，实际上并不鲜见，长三角的宁波和杭州，早已对此有过探索，并且也切实推动了土地的利用效率。蒋省三和刘守英对广东省佛山市的“土地股份合作制”的考察指出，农村集体用地进入非农地市场，让农民以土地的权利参与工业化和城市化，既促进了地方经济的发展，又惠及农村和农民。另外上海部分地区、江苏昆山和浙江台州等地，也正在实行这样的实践。当然，此次以重庆直辖市为试点，高调提出，对全国的意义自不待言。

　　但正如《意见》所表达的，在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，经营权入股虽然能提供给农户一个讨价还价的机会，但实际上这一要价空间并不大。因为要保持土地性质不变，最多的可能是采用农村合作社或者其他的农业公司来发展农业。对于边际收益更高的商业和工业用地的征用而言，此次重庆模式并没有推陈出新，给农户更大的权利。

　　在这种情况下，一旦遭遇“变更土地性质”的征地，农户依然没有办法参与讨价还价，他们将依旧缺席，依旧沉默，偶尔以“钉子户”这样的方式来展示“弱者的武器”。所以重庆模式固然有可取之处，但“问题依旧在，局限未松动”。事实上，借此契机，重庆不妨更进一步，扩大土地经营权可以入股的范围，让农民也可以参与“基于工业和商业用地的征地”过程，共享经济发展的成果。当然，最终推进农地产权清晰化，使得农户可以决定土地的各种用途，不仅能使“有恒产者有恒心”，或也能对西部开发提供有益的启示。

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