乔新生

　　中南财经政法大学教授

　　3月12日上午，韩国国会以193票对2票通过了反对党提出的弹劾总统议案，如果韩国的宪法法院最终裁定弹劾 案有效，那么，卢武铉将成为大韩民国历史上首位被弹劾下台的

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总统。

　　是什么原因导致卢武铉遭遇如此变故呢？据韩国媒体报道，卢武铉背叛执政党是其中的重要原因，但是，卢武铉亲信 的腐败问题是其被弹劾的导火索。卢武铉高举反腐败大旗进驻青瓦台，然而执政没多久，就爆出了卢武铉的亲信、亲属和朋友 受贿的问题。卢武铉清正廉洁的形象一夜倒塌。更麻烦的是，面对经济问题，卢武铉总统没有像他的前任那样，向国民谢罪， 并低调处理有关事件。而是公然指责行贿的人，最终导致韩国大宇建设公司社长自杀。

　　卢武铉的遭遇可以被看作是韩国50年来民主政治发展的结果。但是，无论是对卢武铉本人，还是对韩国的国民来说 ，这都是一场令人不安的政治博弈。它给韩国所带来的政治动荡立即显现出来，韩国的股市也一路下跌。

　　经济审查制要有可操作性

　　腐败已成为文明社会难以承受的代价，各国政府为解决这个问题均不遗余力。

　　日前，全国政协委员、国家审计署副审计长令狐安在全国政协十届二次会议上透露，中共中央有关部门今年将启动省 部级高官经济责任审查制度，通过随机试

　　点，逐步探索，最终出台在全国范围内实行的审查条例。

　　令狐安介绍，对一把手的经济责任审计内容将包括四个方面：一是政府财政收支执行情况；二是国有资产在其任期内 的变化情况；三是领导人个人有无违反国家财政制度的失职行为以及经济犯罪行为；四是政府投资的重大工程资本运行情况。

　　可以想见，在不远的将来，省部级一把手的任免将会更加透明。在省部级一把手主政期间，政府财政收支情况、国有 资产的增值保值情况、重大工程资本运行情况以及领导人个人的所作所为都将以审计报告的形式披露出来。

　　然而，实行省部级高官经济责任审查制度以后，除了按照党内监督条例对有问题的高级官员作出纪律处分之外，能不 能像韩国那样，通过启动弹劾程序，迫使高官下台？换句话说，启动高官经济审查制度以后，有关审计报告会不会提交全国人 大及其常委会，全国人大及其常委会能不能依照现行法律，对有问题的高级官员作出罢免决定？

　　民主发展的历史提醒我们，民主制度的设计不能成为“半导体”。如果仅仅有经济责任审查制度，而没有对高级官员 的罢免制度，或者虽然有相关制度，但在现实生活中无法启动，那么，经济责任审计制度最终将会流于形式。现代民主政治的 基本架构应当是双向的，也就是说，在体制内部有关制度应当具有回环性，它不仅要规定政府高官的责任制度，而且还要规定 违反责任的法律后果。在体制外，有关的制度应当具有可检验性，应当允许民众通过公共媒体了解有关制度的运行情况，及时 把握有关的信息，并且能够参与其中推动制度的实施。

　　我们丝毫不怀疑省部级高级官员经济责任审查制度的可行性，但是，如果有关的审查工作缺乏必要的制度保障和舆论 支持，那么，省部级高级官员经济责任审查制度最终可能会变形。这不是危言耸听。在我国已经出台了相当多的经济审查制度 ，仅禁止领导干部及其配偶、子女经商办企业，中央和各个地方政府就出台了近50部规定，但到现在为止，领导干部经商办 企业的情况仍然十分严重。甚至在个别地区，领导干部经商被当作行政体制改革的典型而大力推广。

　　省部级高官经济责任审查制度必须有相关的配套措施，制度的操作必须是公开透明的，只有这样，这项制度才能落到 实处。

　　经济审查制需要配套措施

　　从目前的情况来看，要想启动省部级高级官员经济责任审查制度，至少需要以下配套措施：第一，必须有明确细致的 财政预算审查体制。

　　现在一些地方官员为了出政绩，不惜推行赤字预算，导致中国大部分地区财政成为了赤字财政。如果不能制定详细而 明确的财政收支计划，并且严格按照预算法的规定向权力机关报告有关的预算执行情况，那么，省部级高级官员经济责任审查 制度无从谈起。

　　第二，必须建立完善的国有资产监管体制，实行责权利相统一的分级管理模式。现在一些地方政府通过重组和变卖的 方式把国有资产无偿的或者以极低的价格出让给民营企业，导致大批国有企业职工下岗，国有资产流失殆尽。如果不从根本上 建立完善的国有资本授权经营法律制度，任由政府官员随意处置国有资产，那么，有关国有资产在政府官员任期内变化情况的 审计也将没有制度依据。

　　第三，必须建立民主决策机制，防止少数人的错误决策导致国有资源配置的浪费。第四，必须建立完善的个人收入申 报制度，从根本上查清领导人个人有无违反国家财政制度的失职行为和经济犯罪行为。

　　审计管理体制需要改革

　　现代政府就像是玻璃鱼缸中的金鱼，应当时刻置于公众的监督之下。审计机关应当成为民意机关监督政府具体职能的 部门。如果不改变现有的审计体制，那么，有关省部级高官的经济责任审查制度最终可能因为某个领导人的批示而彻底走形。

　　从国有企业的领导干部经济责任审查制度，到县级以下国家干部经济责任审查制度；从国家对行业部门的专项审计， 到实行省部级高官经济责任审查制度，中国的反腐败力度正在不断加大。但是应当看到，涉及到的官员级别越高，反腐的困难 程度也会越大。正如人们经常思考的那样，当审计部门对其他部门和政府高官进行经济责任审查时，谁来“审计”审计部门？ 当审计文件需要更高级别的官员批准方能发布时，谁来审查最终的决策者？

　　制度的设计总是从最坏的角度思考问题，如果我们的制度中存在死角，或者将一部分人排除在监督之外，那么，制度 最终将会变得毫无意义。

　　经济审查制只是阶段性制度

　　现代法治的基本理念是，在法律之上有宪法，在宪法之上只有浩瀚的星空。每个人都必须置于宪法和法律的管辖之下 ，不允许任何人以任何方式逃避法律的监督。

　　从这个意义上来说，中央启动省部级高级官员经济责任审查制度只是一个阶段性的成果，在不远的将来，中国必将以 法律的形式出台对所有高官的经济责任审查制度。

　　作为拥有13亿人口的大国，当然应该建立必要的中央快速决策机制。但是，如果缺乏适当的权力分配，没有公众的 广泛参与，那么，中央决策的信息搜集和信息反馈将会异常的缓慢，因此，在反腐倡廉的问题上我们也应该大胆地解放思想， 让地方权力机构和公众拥有更多参与决策的权力，只有这样才能及时发现问题，处理问题。换句话说，在建立高官经济审查制 度时，既要有纵向思维，也要有横向思考，那就是允许地方权力机关和广大公众更多地参与到决策体制中来，保证高官经济审 查制度不至于因为决策程序繁多而导致失效。

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