美国政策形成的后端程序特征

　　人即政策

　　 黄 晴

　　国家决策是一个相当复杂的过程。它同国家的政治结构有关，同国家的历史文化传统有关，同政治和社会的运行机制有关，同相关层级的当政者的个人素养、经历、品位有关

，同国家面对的外部情势和利益附着点有关，同内部和外部的种种利益博弈态势有关。在这个相当复杂的过程中，既有冗长的争论、反复的权衡，也会有情急时的当机立断。

　　就美国而言，其正式政治结构为行政、立法、司法三权分立体系，再加媒体、智库等形成的“第四权力”，形成一种“四脚凳”式结构。

　　美国的决策过程表现为这种政治结构中的互动过程。一般情况下，这是一个自下而上的过程。例如，对于某一政策的出台，智库首先进行独立调研、论证，提出政策意见，通过媒体进行传播和辩论。二者结合形成一种“社会公共意见”，国会此后开始听证辩论，行政当局最终对“意见领袖”和国会的建议或提案进行研判，并做出决定，形成有关政策、法规和法律。另一方面，这一互动中也有自上而下的过程，行政当局把某一决策问题交给智库调研，通过智库影响媒体和公众意见，最终形成政策。

　　有人说，美国的决策过程像是饮食之事，智库是

　　以美国政府对华决策过程为例，分析一下美国政策形成的后端程序特征：

　　第一，在政府内部，对华决策是一个由总统主导，多个主体共同参与的过程，其中最重要的三个部门是国家安全委员会、国务院和国防部，自上而下的色彩较强。

　　第二，政策制定的流程大体分为信息集成、方案拟定和方案选择三部分。国安会是一个综合性主体，也是政策制定部门，国务院等是政策具体化和实施部门。

　　第三，总统是最终拍板的主持者。不同总统有不同的施政风格，对不同部门的影响力和权力，对决策的形态都有相当的影响。

　　在华盛顿的政治圈中有一俗语：“人即政策”。这句话的含意是：一个职务的人选，往往是政策的风向标，而当政个人的经历、经验、价值取向、思想特征也往往会影响决策过程。以国务卿赖斯为例，她原本是学界中人，学而优则仕，先后当了总统国家安全事务助理和国务卿。赖斯由政策“厨师”到政策“食客”的经历，会让她有双重的体验，也有利于政府和社会在决策过程中的磨合。赖斯本人是苏联问题专家，对中国问题不大熟悉，但她的国际视野比较开阔，她把中国定位为一个“上升国家”，对美国是挑战不是威胁，是“国际政治中的新因素”，说法很有弹性。她个人的意识形态或“价值”色彩较强，在人权一类问题上对中国有较多烦言。又如，最近升任总统特别助理兼国安会东亚事务资深主任的韦德宁被某些人讥为“熊猫拥抱者”，因为他反对“中国威胁论”，对华态度客观、温和、务实。这或许反映出布什渴望发展对华关系，并相信这对美国的安全利益非常重要。美国新财长保尔森原为商务中人，与中国来往颇多，熟悉中国事务，他上任后还承担了中美战略对话的任务。他的上任也反映出中美经贸关系的广度和深度，互赖性非常大，必须很精心、很专业地处理。

　　综观美国政府对华政策决策圈，其人事布局显示了熟悉中国事务、专业特征强的特点。布什政府在其第一期任内，显示了较强的意识形态色彩，显示了某种理想主义或宗教式的“使命感”，这种特征在布什对华政策的言词中有所体现。另一方面，布什家族与中国有相当的渊源，老布什对中国有相当的了解，因此，小布什的对华政策还比较慎重。在布什政府第二期任内，其对华政策显示了更多的理性和务实色彩。美国政府对华决策的人事安排和这种政策取向是一致的。

　　在历史上，美国在对华决策上是有相当教训的。

　　从近60年来的中美关系史看，美国凡采取与中国对抗的政策，都付出了沉重的代价，都陷入比较被动的国际态势中，国家利益受到重大损害。这是一个基本的历史结论。

　　(编辑：李凤紊 美编：叶超）