缅甸灾后的权力想象

　　本刊记者 尹鸿伟 发自中缅边境

　　“我们已在经济、社会及其他领域取得成功，并且恢复了和平与稳定。因此，多党且民主的选举将在2010年举行 。”2008年2月9日，缅甸军政府意外发表声明：“根据军方的‘民主路线图’，有关新宪法的全国公投，将在2008 年5月10日举行。”

　　正当缅甸各方政治力量准备角力公投前夕，5月2日一场突袭的飓风给这个贫穷的国家带来了前所未有的巨大灾难， 也使军政府未来的权力部署变得棘手。

　　而在公投如期在多数省份举行后的5月15日下午，官方统计数据显示，强热带风暴“纳尔吉斯”已造成约4331 8人死亡，另有27800多人失踪。联合国机构警告说，救援不力将导致灾民的第二波死亡。目前，缅甸已决定接受来自中 国、泰国、印度和孟加拉国的救援队进入，但联合国机构仍在呼吁缅甸开放海上和空中走廊。据悉，东盟外长将在稍后举行特 别会议，讨论后续的救援与重建工作。

　　意外灾难后的角力

　　遭遇“纳尔吉斯”袭击之初，缅甸不但自己的安全部队救援迟缓，还一度拒绝外国和国际机构的救援队进入灾区。在 以总理登盛中将(TheinSein)为首的中央救灾防灾委员会成立后，缅甸才部分允许西方国家的救援物资空运到缅甸 境内，而与此同时，缅甸方面坚持要由自己来分配所接受的所有救援物资。由于对缅甸的限制不满，联合国粮农组织曾经暂停 了满载救援物资的飞机飞往缅甸。

　　相比2004年东南亚海啸时拒绝所有国际援助的立场，此次缅甸政府的立场还是有所松动，像中国、泰国、印尼的 援助物资、款项和运输人员都较顺畅地进入，印度的救援船只更是深入灾区救援……当然，凡是参与过制裁缅甸，批评缅甸公 投没意义，或是附加了政治条件的国家的援助请求，起初一律被拒绝了。像美国第一夫人劳拉在第一时间就提出美方愿意提供 援助，但因为她批评缅甸政府没有及时向国民发出风暴警报，并要求缅甸让美国派遣灾难协调小组到当地评论灾情，违背了上 述原则，所以就被Pass了。此外，欧盟的300万美元援助以及加拿大的援助承诺，也被缅方一口回绝，因为它们一是参 与过对缅制裁，二是在提援助时附加了“不直接由缅政府经手，而要通过世界粮食署等国际机构分发救援物资和款项”等条件 ，很伤缅甸政府的自尊和颜面。

　　缅甸军政府的颟顸态度让美国人又急又恼，国务卿赖斯打电话给中国外长杨洁篪，呼吁中国说服缅甸让国际援助进入 灾区。一些国际组织也呼吁缅甸政府立即给国际救援人员发放入境签证。终于，在灾后第七天，中国常驻联合国副代表刘振民 在纽约联合国总部公开呼吁缅甸“向参与国际人道主义救援的有关各方提供与救援活动相关的必要的协助和便利”。外交部发 言人秦刚则表示，中国会尽自己的最大努力为缅甸提供帮助，包括提供救援小组和医务人员，“最早的时候，中国承诺给缅甸 100万美元的援助，后来再增加了430万美元的援助。”

　　另一方面，国际粮农组织的初步数据显示，缅甸50%的水稻田受到了飓风的侵袭，受灾稻田的产量约占缅甸大米总 产量的65%。灾区的畜牧业和鱼虾养殖业也可能受到了重创。

　　鉴于灾情比预想的要严重，加之中国的耐心劝说，缅甸方面随后放宽了入境标准，联合国救援小组和美国的军用运输 机得以陆续进入缅甸。但是时间已经太晚了，联合国人道主义协调办公室发言人伊丽莎白·比尔斯说，风暴过后已有10多天 ，但联合国救援小组迄今只掌握27万灾民的情况，只占预计灾民总数的1/5。她还说，世界粮食计划署现阶段只运进去3 61吨粮食，而发放的只有175吨；预计接下来3个月，受灾最严重地区需要5.5万吨粮食；如不加快援助步伐，缅甸存 在发生“第二场灾难”甚至“第三场灾难”的风险。

　　鉴于此，法国向安理会提议绕过缅甸当局，直接用飞机向缅甸境内空投物资，但这一设想因涉嫌侵犯缅甸主权而遭到 包括英国、俄罗斯在内的多个安理会成员国质疑。

　　尽管以缅甸军政府目前的能力，根本不足以担负如此繁重、复杂的救灾、灾后防疫和重建工作，但是在政权安全与赈 济灾民之间，军政府仍然毫不犹豫地选择了前者，使那些正处于水深火热的灾区和灾民，很可能得不到理应急需得到的东西。 显然，灾情也无法避开复杂的国际政治角力，这次热带风暴带来的灾难，给国际社会介入缅甸问题提供了一个契机，缅甸问题 也因此在宪法公投前夕再添变数。

　　公投前4天的5月6日，美国总统布什签署了美国参众两院一致通过的一份法案，颁赠象征美国最高平民荣誉的国会 金质奖章给缅甸反对派领导人昂山素季，据信她将是世界上第一位在监禁中得此奖的人。仅隔一天，加拿大国会也授予昂山素 季“加拿大荣誉公民”称号，她是第四位获得该奖项的人。而在此前的5月2日，在缅甸当地政府官员张贴选举人的海报中， 昂山素季的名字出现在她所在乡镇的名单上。

　　另外，鉴于严重的灾情将使缅甸全国约一半人无法或无心按时投票，联合国秘书长潘基文以及相关官员呼吁缅甸推迟 5月10日的宪法公投，但未被理睬。

　　5月10日上午6时到下午4时，缅甸公投在全国大部分省份举行，仰光省和伊洛瓦底省部分受灾地区共47个镇区 的投票因灾情推迟到5月24日举行。5月15日，缅甸新宪法公投委员会宣布在已经举行投票的278个镇区中，选民投票 率为99.07%，赞成票为92.4%。按照缅甸宪法公决法，新宪法草案已获通过，剩余47个镇区的投票情况不可能影 响该结果。

　　新宪法公投内外交困

　　这次宪法公投是缅甸自1990年以来的首次投票活动，现年63岁的昂山素季曾在18年前的一场“大选”投票中 获得足以组建新政府的压倒性胜利，但政府未承认那一选举结果。之后昂山素季被长期软禁，军方和民主势力的较量也自此转 入地下。

　　2006年末，在缅甸领导人丹瑞大将传出健康恶化后，人们曾以为这个军人统治的国家将步入权力交接时代，但现 在看来外界判断错了。现年75岁的大将身体很好，缅甸遭风灾的第八天，他在电视上首次露面。画面上显示，他将救灾物资 分发给灾民。此前的3月26日，丹瑞将军还出席了在首都内比都举行的阅兵式。在1.3万名士兵面前，大将在长达一个小 时的阅兵过程中丝毫没有疲倦的迹象，并且进行了长达15分钟的讲话。

　　在丹瑞将军的主导下，休会8年之久的缅甸国民大会于2007年9月制定了“通向民主”的新宪法草案。草案规定 缅甸实行总统制，总统由议会选举产生；三军总司令是缅甸武装力量的最高统帅，总统在紧急状态下可将权力移交军队；新议 会中，25%的议席将由陆军军官把持，该比例足以否决任何一方的修宪冲动，不管这种挑战是来自民主势力、民族武装力量 还是两者的联合。可以看出，草案最大限度地维护了军方的既得利益。

　　自1962年起就由军人治国的缅甸，在1988年后实施国家紧急状态，宪法被废止至今。2003年8月，军政 府宣布旨在实现民族和解、推进民主进程的7点民主“路线图”，但在4年后，缅甸国内的燃料涨价触发民众和僧侣上街抗议 ，抗议后来演变成一场要求民主的反政府示威，最终军政府采取了武力镇压，致使示威者死伤无数，一名在示威现场采访的日 本记者也遭杀害。这一事件使缅甸军政府以及丹瑞大将再度成为了众矢之的。

　　离公投还有一个多月的时候，昂山素季领导的全国民主联盟呼吁选民投票否决军事执政团所提出的宪法草案。因为新 宪法草案中有一条奇怪的规定：凡是与外国人结婚的缅甸人都不得参与选举。这就在无形中将昂山素季剔除出未来的国会和总 统选举。

　　虽然有一些国际分析人士认为，缅甸军政府花了很多年才说服各民族代表进行会谈，达成一个关于国家未来的共同愿 景，而新宪法公投象征着这个愿景的成熟与走向定型，也是其60年来民族和解的一个高潮，不过，仍有许多缅甸人并不认为 新宪法能够为他们带来民主，因为一些程序的不公，例如强制投票或漏记部分选民，将损害结果公正。

　　例如在缅甸北部佤邦，特区政府很早就命令“所有持缅甸身份证的人都必须参加新宪法投票”。当地一名中国商人表 示：“类似佤邦这样的地方民族武装控制地区，很希望通过大量人数参加投票，来向中央政府显示自己的势力，以期成为未来 谈判的筹码。”于是，在佤邦还有这样的提醒：“不参加投票的当地居民，随后很可能会被清除邦籍。”

　　在4月提前进行的海外公投，也是频频遭遇抵制。在日本，至少230名缅甸人拿着他们仿制的“宪法”，聚集在缅 甸使馆外，指责公投毫无意义；在泰国曼谷和马来西亚，分别有近百名缅甸民运分子和平示威，反对新宪法；在缅甸驻华盛顿 和驻渥太华大使馆外，都聚集了一批缅甸示威者；韩国首尔也有大约60名缅甸人示威；在约有10万缅甸人的新加坡，一群 被拒于大使馆外的缅甸人，一度不满地高举护照，以示自己有权投票。

　　早在今年3月，刚从缅甸回来的联合国缅甸问题特使甘巴利曾表示，缅甸军政府正在寻找一个接近印度尼西亚的模式 ，从军人统治回归文人政府，最终达到民主目标。而一些联合国专家也相信，缅甸反对派将推动在新宪公投中投下反对票，以 逼使军政府温和派重新考虑宪法，这包括寻找较为接近印度尼西亚模式的替代性宪法，推进政改。

　　更早的2月28日，缅甸联邦众土族委员会(EthnicNationalitiesCouncil)发表声明 ，称“已经与其他民主力量草拟了‘缅甸联邦共和国’新宪法”，它将确保众土族的集体利益诸如人权、信仰、男女平等、政 教分离等；如果军政府要和平履行其7步路线图，完全有必要与众土族、民主力量、停战组织、不肯停战的武装组织等进行广 泛商讨。

　　可见，倘若军政府之国民会议所草拟的新宪法“闯关”失败，更符合民主派要求的各种新宪法版本必然鱼贯而出，中 国、印度和东盟届时还得扮演协调人角色。只是，在公投委5月15日一锤定音之后，这样的希望变得分外渺茫。

　　缅甸政局的未来

　　缅甸曾是东南亚最富裕的国家之一，但自军队在1962年掌权并开始锁国后，逐渐成为东南亚最穷困的国家。最近 数年，缅甸人均收入仅为200美元左右，属东南亚最低。

　　目前，约有200万缅甸劳工生活在泰国，其中不少是偷渡过去的。2008年4月9日，在一辆偷渡前往泰国的货 柜车里，有54名年轻的缅甸劳工被发现窒息死亡。另外，在与缅甸北部接壤的中国云南省边境瑞丽市和盈江县等一些小县城 里，同样生存着大量的缅甸劳工。大量缅甸平民千方百计奔向邻国，进一步加剧了非法劳工、人口贩卖、毒品走私、色情服务 ，以及传染病蔓延等诸多问题，严重威胁邻国的社会安定，甚至造成沉重负担。

　　值得注意的是，除了中国、印度和少数东南亚邻国对缅甸这次的新宪法公投表示欢迎外，西方国家几乎都抱以冷眼旁 观的态度。美国一如既往地强硬，认为在继续软禁或关押民主活动人士的环境下举行宪法公投，难有自由公正的结果产生。缅 甸东北部城市东枝的一名居民就说：“我会投赞成票，因为官方说了，如果我们不同意，军队执政的时间会更长。”

　　多年来，西方国家陆续对缅甸政府实行严厉的制裁，但缅甸的经济体系并不至于彻底崩溃，原因正在于其拥有石油、 天然气，以及黄金、玉石、宝石和木材等多种天然资源，而且所得的盈利主要归军政府所有。显然，只要经济不垮，缅甸军政 权也不会轻易失势。

　　现在，欧美方面已经意识到，如果继续采取经济制裁，受伤害的将是缅甸平民，于是有人提议应该对缅甸实施武器禁 令，直接打击军政府力量。另有学者表示，缅甸现在之所以出现政治和解迹象，一方面固然是因为当局开始留意国际压力，另 一方面却是因为亚洲国家并没有放弃通过接触来促使军政府让步，事实证明，胡萝卜加大棒比一味制裁更有效。

　　过去10多年来，作为邻国的中国给予了缅甸强力援助，这也有利于军政权的稳固和延续。在中国的帮助下，缅甸甚 至与巴基斯坦和孟加拉国举行了联合海军演习。国际社会普遍认为，贫穷的缅甸垂涎于中国对其农业、能源、水电、通讯和港 口等基础设施领域的援助以及供给数量惊人的廉价商品。

　　中国的角色存在甚至为缅甸这次胜负未卜的公投提供了信誉担保。如果军政府版本的新宪法草案在公投中获胜，意味 着现状将持续下去；而如果赞成票达不到半数，要迫使军政府认账，就得由一直支持它搞公投的国家出面，其中中国说话的分 量自然最重。当然，中国现在可以庆幸的是，缅甸已经以一种相对平稳的方式走向了“可控性民主”，而中国更可以以此为依 据，要求欧美放松对缅甸的经济制裁，从而进一步增进自身在缅甸的战略利益。